中央与地方立法范围限定绪论

　　绪 论

　　科技、经济和文化的发展给人们的生活环境带来了深刻的变化。首先，更多元化、更复杂的社会现象和问题不断涌现，催生了新的立法、行政规制和司法救济的需求。例如，西方发达国家的工业革命大幅提高了生产力，却付出了环境被严重损害的代价。环境保护的立法需求由此产生。美国在上世纪末起的数年间几次遭受恐怖袭击后，国会通过了《爱国者法案》，政府也成立了国土安全部作为回应。其次，地方之间的交流变得日益频繁，各地区的相对优势得到了发挥，特色得到了巩固和发展。不同的地方即使同样地走上了城市化的道路，城市发展仍受不同历史传统和资源配置的影响，支柱产业也有所不同。

　　对于任何一个现代国家来说，由某一个中央立法机关行使所有立法权显然已不足以满足整个社会的法制需求。将立法权限全部划归各个地方的做法显然不合理，无立法权的中央没有存在的意义，而没有中央，就不可能有真正的国家。因此，现代国家的立法权限面临着两个方面的划分问题：一是横向分权方面。鉴于立法机关无法独自满足所有立法需求，也缺乏制定技术性和专业性较强的法律规范的能力和经验，在中央和地方层面上，立法机关都必须和行政机关分享立法权。二是纵向分权方面。各地特色和实际情况的不同决定了中央立法无法制定一套同时能符合各地发展需要的法律。因此，地方必须在一定程度上能够行使立法权，而在央地立法分权中处于核心地位的，便是央地立法权限的划分。所谓权限，就是对某项权力运行方式和范围的界定；在特定范围内，按特定的运行方式行使的话，权力便有充分的决策权。反之，权力的行使就是违法而无效的。

　　现在，我国各地的发展并不均衡，地方法制建设在很多方面仍有待完善，而央地立法关系不仅存在制度上的不清晰，制度的运转还经常造成有悖法治精神的结果。若要如愿实现建设社会主义法治国家的目标，则必须实现中央与地方立法权限的合理划分，使中央与地方关系法治化。本文以央地立法权限划分为题，看重的就是该问题对我国法治发展迫切的现实意义。

　　央地立法权限的划分作为央地关系的重要内容，必然受到研究央地关系的各种理论的深刻影响。在这些理论方面，西方学者对理论的贡献十分丰富。亨廷顿的现代化理论，凯尔森的立法相对主义、地方权力固有说、地方权力让与说等都来源于西方。但目前西方学者关于中央与地方立法权限关系的专著不多见，他们关于中央与地方立法权限划分问题的论述多见于教科书，或者仅在讨论受央地立法关系影响的具体事项时略有提及。

　　更多的精力似乎都在研究同一层面的权力机关的横向分权问题。然而，西方学者在民主理论以及公众参与对公共政策和立法结果产生的影响力等问题上很有建树。美国学者阿克曼所著的《我们人民》，以及克莱默教授的《人民自己：人民宪政主义与司法审查》

　　虽然是讨论美国宪法解释和司法审查的作品，但关于人民如何影响司法审查的结论的论述对本文有极大的借鉴意义。我国对央地关系的理论也有独特的贡献。早在前秦时期我国就有倾向中央集权的论述；孙中山先生创立了央地均权主义学说，国内当代学者也提出了央地立法平衡主义等理论。

　　国内关于中央与地方立法权限划分问题的研究真正兴起始于上世纪八十年代。最初，学者们主要集中探讨两个问题，一是中央与地方的立法权限应如何划分；二是地方立法与宪法、法律、行政法规"相抵触"的认定标准。蔡定剑先生的《立法权与立法权限》、李林的《关于立法权限划分的理论与实践》、苗连营的《论地方立法工作中"不抵触"标准的认定》等文章都非常有影响力。后来，随着央地关系问题意义的凸显，与央地关系法治化有关的著作--如封丽霞的《中央与地方立法关系法治化研究》、张千帆著《国家主权与地方关系自治》和熊文钊主编《大国地方：中央与地方关系法治化研究》--陆续问世，央地立法权限的划分问题作为央地关系的重要内容得到了充分的论述。与此同时，他国的央地立法关系也得到了我国学者的关注，其中具代表性的成果包括黄凯斌的《法国分权改革与地方治理研究》、青维富著《美国宪制特色之法理评析》、童建挺著《德国联邦制的演变》、张千帆著《美国联邦宪法》与曹海晶著《中外立法制度研究》等。另一批国内学者专注于对我国地方立法的专题研究，葛洪义主编《我国地方法制建设理论与实践研究》与《广东法制建设的探索与创新》、阮荣祥著《地方立法的理论与实践》等成果为央地立法权限划分问题的研究提供了丰富的实证资料。同时，我国学者在探讨立法民主化的过程中，对公众参与问题的研究也颇有建树；相关成果包括蔡定剑先生主编《国外公众参与立法》、许晓娟著《瑞士公众参与立法制度研究》等。

　　公众参与立法过程是央地立法权限划分均衡化的重要动力，对央地立法权限划分问题的探索有重要的意义。

　　笔者认为，本文研究的主要对象并非立法权本身，而是中央和地方的立法主体在立法权的行使上的权限划分。蔡定剑先生也曾指出，我国的立法权应为全国人大及其常委会专属，其他中央或地方国家机关虽然能够参与立法工作，制定法规和规章，但严格来说它们并不具有立法权，而仅享有立法权的使用权，即法规制定权。

　　《宪法》、《立法法》及《地方组织法》中，在提到国务院、中央军委、和地方国家机关的立法工作时，都没有使用"立法权"字眼，从侧面印证了这一理解。本文在研究央地立法权限划分问题时，不仅注重我国现行央地立法权限划分的制度框架分析，还会对该制度运行的实际效果进行探讨，力图解决下列问题：一、我国现行央地立法权限划分存在哪些问题；二、这些问题给我国立法体制的运行造成了哪些影响；三、适合我国现阶段需要的，更加合理及均衡的央地立法权限的划分应是怎么样的；四、如何推动我国的央地立法权限划分的完善和改进。

　　在谈及我国中央与地方立法权限划分的合理化时，绝大多数国内学者提出了较为具体的划分建议，本文自然也不例外，但是，现有研究没有说明两个问题：一是央地立法权限划分的完善是一个漫长的过程，而现行中央与地方立法权限配置存在的问题急迫地需要解决方法。学者们却没有说明采取什么措施缓解现存问题给国家与社会带来的损害。二是学者们并没有说明优化我国央地立法权限配置的动力来自哪里。相当一部分学者将推动央地立法权限配置合理化的希望放在中央或政府改变观念的前提上，可是，理念的改变也是需要动力的。

　　本文希望能在这两个问题上对央地立法权限配置问题作出探索。首先，在分析和总结我国现行央地立法权限划分的问题后，本文将提出一系列建议，其中有具体的央地立法权限划分建议，有着眼于央地立法权限配置的长期健康发展的--如推动公众以多种方式参与立法，促进立法民主化；更有为缓解目前央地立法权限制度运行中存在的种种病症的，能够尽快落实的对策，如在制定法律的过程中，明确地方是否有权对该法律的条文作出细化的规定等。

　　在探索推动我国央地立法权限划分完善的动力时，本文将在《我国地方法制建设理论与实践研究》所阐明的权利诉求与制度回应之间的关系的基础上，进一步论述地方层面上的具体权利诉求在激发制度回应的同时如何推动央地立法权限划分的完善。本文还指出，权利诉求--制度回应的机制若需要发挥最大的功效，由地方政府扶持、社会力量推动，对公民进行的权利意识启蒙必不可少。地方政府本身也需要启蒙，充分认识社会力量的发展不会对公共政策和社会治理产生不利影响；低强度的政府与社会间的冲突是维护社会稳定的重要机制。另外，在现阶段，社会力量还未发展壮大时，中国共产党应发挥其领导性社团的力量，利用好基层党组织的特点，为民众表达权利诉求提供更畅通的渠道，并及时将这些诉求提炼和落实为公共政策。