旅馆业监管的制度重构

　　四、旅馆业监管的制度重构

　　在当前法治和市场环境的背景下，旅馆业公安行政许可制的存在缺乏合理性和必要性基础。但完全废除旅馆业的行政许可制，公安行政权力彻底退出旅馆业的监管，也将严重影响公安机关对犯罪行为的打击力度，进而影响整个社会的治安稳定。要实现旅馆行业利益与社会整体利益的平衡，就需要对旅馆业监管的制度进行重构。

　　（一）改行政许可制为备案制

　　报备式经营制度在现行的理论研究和实践操作中均无成熟运行模式。该种制度安排仅要求旅馆业经营者主动向公安行政主体报备旅馆业新设及变更的相关信息。其自身单独并不是一种法定的行政管理手段，是一种行政监管手段的前期登记制度。相较前置的行政许可制度，报备式经营制度对旅馆业的干预更小。

　　《行政许可法》第 11 条规定：“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。”这一规定的立法本意，体现出“社会优先于国家”的社会本位的立法价值取向。社会才是立法思想的出发点和落脚点。以行政权力的主动介入为主导的行政许可只是社会服务手段中的一种，其存在的目的还是为了有效带动社会微观个体的活力，激发社会个体创造价值的积极性。在解决社会问题，化解社会冲突，创造社会财富过程中，政府职能的定位逻辑应是“先市场、再社会、后政府”,而不是传统中国社会的“先国家、后集体、再个人”.否则个人利益无法发展，公共利益与个人利益唇亡齿寒的关系决定了没有个人利益的发展，不仅众多的个人不可能生存和发展，也决定了社会与国家也同样不可能生存和发展。

　　同时，《行政许可法》第 13 条规定，存在四种情况时，可以不设定行政许可。行政许可应属于兜底性质的监管，是为了弥补“市场失灵”带来的局限；另一方面，行政许可具有可能导致垄断，限制竞争，阻碍经济发展，权力“寻租”,滋生腐败等消极作用。所以我们在设定行政许可范围，一定要遵循市场优先，社会优先的价值取向实行行政许可，因为只有这样才能更好地促使公共利益与个人利益的和谐发展。

　　①旅馆行业作为市场化程度极高的市场主体，长期的存在和发展已使其自身运行规则在市场角逐中得到了不断地完善，公安机关对其设立的前置性许可已没有存在的必要性，应对其予以废除。

　　另一方面，由于旅馆行业在市场经济体系内，提供服务，创造价值同时，因其行业的特殊性，公安机关为了社会之安全，就必须有社会人员流动之查控能力，旅馆业又是流动人员常去之所。为有效寻求社会管理和市场自由的价值平衡，就需要公安行业既不能对旅馆行业进行全程的监控，也不能放任自流，而废除前置性行政许可，改为旅馆行业设立后主动报备，再经由细化的制度设计，旅馆行业在设立后的规定期限内主动向辖区的公安机关进行报备登记。没有及时登记的旅馆营业主体，法律层面可以赋予公安行政主体一定罚款的处罚权限。旅馆行业作为追逐利润的市场经济主体，应会主动至辖区公安机关进行报备，而辖区公安机关利用对辖区巡查、日常服务等活动，对辖区开设的旅馆行业也会及时的多渠道的予以掌握，通过公安机关的自身发现及旅馆行业的主动申报，公安机关行政主体对旅馆行业的信息掌握相对现存前置行政许可的情景，应不会削弱。但此种制度设计，更有效兼顾了市场经济及行政管理二者价值取向的有效平衡。无论一项措施在实现目标上怎样快速有效，只要存在另一个对人民权利损害相对较小的措施，尽管该措施可能仅仅是部分实现目标或需要耗费更大的成本，它仍然符合‘最小侵害’的内涵，从而排除前一项更为有效措施的必要性。

　　①要实现旅馆经营者在设立旅馆后主动至公安机关报备，则公安机关必须能够及时掌握设立旅馆的相关信息。这一状态，可以从以下方面加以实现。首先，公安行政主体建立与工商行政部门的旅馆行业信息共享制度。旅馆行业属于以营利为目的的市场经营主体，其必须至工商行政部门取得营业执照，工商行政机关也必然对旅馆行业的设立有较为详实的数据。公安行政机关与工商行政机关均属于行政主体，两个同级别的部门之间可以设立相应的信息共享或通报制度，工商行政机关及时将掌握的新设立或变更的旅馆业信息共享给公安行政机关。对于此类信息在两个行政主体之间的共享，应不存在制度性或现实利益阻隔等障碍，可行性较高。其次，公安行政主体的主动巡查发现。旅馆行业面对的是流动的社会人员，其必然通过尽可能多的宣传途径来提高公众的知晓度，较低层次的公安行政机关通过日常辖区的管理和巡视，一般对辖区的情况较为熟悉。在此巡查和走访过程中，公安行政主体可以主动发现相关的旅馆行业的新设和变更情况。最后，可以设立相应的举报建立措施。通过相应的物质性奖励，鼓励普通公民、其他旅馆经营主体举报未主动报备的旅馆。通过上述制度安排，公安行政主体应能够及时掌握旅馆行业新设或变更的相关信息。

　　在及时掌握了旅馆行业新设或变更的相关信息后，要实现旅馆行业经营主体主动报备，则必须在法律层面赋予公安行政主体对未主动报备的旅馆经营主体的处罚权。通过法律的刚性倒逼，让理性的旅馆经营主体在利弊权衡之间主动实施报备行为。

　　（二）健全旅馆业的经营过程监管制度

　　废除公安机关对旅馆行业的前置性行政许可，并不代表公安机关对旅馆行业的管理放任自流。出于旅馆行业在社会治安管理中扮演的一定程度的作用，公安行政主体需要有效掌握社会治安局势，维护社会大局稳定，就需要对人员的流动信息进行相应的掌握。出于公安行政主体的职能需要，公安行政主体有必要对旅馆行业进行相应的监管。在前置性行政许可取消的前提下，公安行政主体则需摆正角色定位，通过加强过程监控，细化监管规则，更多强调以经济手段来规制旅馆行业的从业行为。

　　建立旅馆“黑名单”制度。“黑名单”制度是指行政机关对行政管理相对人的行为不规范或技术服务标准不合格的行为向社会公开曝光，或在行政机关内部建立不良档案，以达到对违法企业或个人的惩罚、警示功能。

　　①公安行政机关可以通过对旅馆业的经营监管，从“危险控制”角度提出相关的经营指导意见，而对不接受指导意见，有可能影响旅客安全的行为，则采用信息曝光的行为。对于该种制度构建，不仅是公安行政机关，旅馆行业协会也可建立类似的约束机制。而公安行政机关在实施旅馆“黑名单”制度时，需保持更多的审慎和克制，防止公权力对旅馆行业形成的软暴力。

　　②《治安管理处罚法》第五十六条：“旅馆业的工作人员对住宿的旅客不按规定登记姓名、身份证件种类和号码的，或者明知住宿的旅客将危险物质带入旅馆，不予制止的，处二百元以上五百元以下罚款。”

　　旅馆业的工作人员明知住宿的旅客是犯罪嫌疑人员或者被公安机关通缉的人员，不向公安机关报告的，处二百元以上五百元以下罚款；情节严重的，处五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。《治安管理处罚法》是 2006 年 3 月 1 日起实施。对于旅馆行业未按规定登记入住人员等违法的从业行为，法律规定的惩罚幅度与当时的经济发展水平相适应。但近几年，社会经济高速发展，旅馆行业的收费与盈利也大幅增加。以普通的连锁酒店为例，正常的入住门市价格在两百至三百元左右，而上升到星级宾馆时，费用则飙升至千元乃至上万元。公安行政主体掌握的最高伍佰元的处罚权限幅度，对于经济连锁型酒店，也就两个入住人员的房费，根本无法对旅馆从业人员起到相应的威慑作用。只有让违法实施许可人付出的代价远远大于违法所得，才能遏制违法行为的发生。因此，在废除前置性行政许可后，公安机关对于旅馆行业的管理利益仍需实现，可以强化公安行政主体在旅馆营业过程中监管的处罚力度。旅馆行业本是以实现经济利益为目的的市场主体，其在营业过程中，不按规定登记相关人员信息，也更多的是出于经济的利益的考量，入住人员由于种种原因，不愿意或不敢登记入住信息，旅馆行业为了自身利益最大化，就会对入住人员的信息不予登记。因此，要有效管控旅馆行业对入住人员的信息登记行为，提高经济层面的处罚力度，提高旅馆行业的违法成本，则应可在一定程度上有效实现公安行政主体的监管目的。

　　除公安机关需要掌握旅馆入住人员的信息外，公安机关对旅馆行业的前置性行政许可设立的目的中还有一个，也就是出于旅馆入住人员财产、人员的保护。