低碳经济发展公共政策体系的构建研究绪论

　　第 1 章 绪论

        1.1 选题背景与研究意义

        1.1.1 选题背景

        中国作为最大的发展中国家，随着社会经济的不断发展，中国的高能源消耗、高碳排放已成为国内外广受关注的问题。根据有关数据，2014 年全球碳排放总量在逐年高增长的态势下达到了 357 亿吨，其中中国占比 29.6%继续处在领跑位置。值得注意的是，我们的年排放量是全球唯一一个年排放量超过 100 亿吨的国家，也是人类历史上唯一一个，而我国估计将在 2030 年实现碳排放峰值，中国未来 15 年的低碳发展将何去何从，其严峻形势显而易见。2015 年 11 月，中国对外公布了中国未来五年发展蓝图即第十三个五年规划建议，其中出现“碳”字一共 12 次。“低碳”不仅成为了绿色发展理念的关键词，同样也将是中国“十三五”期间经济发展的关键词。同时在 2015 年 11 月 30 日备受全球瞩目的《联合国气候变化框架公约》在法国的巴黎举办了第 21 次会议，在会议上中国作为 195 个缔约国之一与其他国家共同签署了《巴黎协定》，这一全球气候变化新协议确立了 2020 年以后全球应对气候变化的制度框架。国内经济社会发展带来的能源消耗内部压力和国际社会的外部压力使我们面临严峻挑战。因此中国在未来的发展之中坚持绿色理念，持续发展低碳经济，这一战略决策既是中国实现经济转型的必须，也是我们致力解决全球资源问题和环境污染问题的内在需求。
　　
　　山东省位于中国的东部沿海是一个经济文化大省，伴随着经济的不断发展山东的能源消费和温室气体排放也逐年增长。济南市是山东省的省会也是以重工业为支撑的城市之一，2015 年济南市的生产总值达到了 6200 亿元，达到了 8%的增长率，城市发展中能源消耗量大、煤炭占比过高、环境资源约束逐渐加大等问题也日益凸显出来，在能源消费结构中煤炭的消费比例占到 60%以上，能源消耗量大和资源匮乏并存，“十三五”期间能源消费总量和环境约束条件将更加趋紧，同时由于济南三面环山独特地形，加剧二次污染，济南治霾之路任重道远。如何走好低碳化发展道路是济南市未来发展必须正视的重要课题。本文选取济南市作为一个具有代表性的切入点，以公共政策分析的角度为出发点来揭示和探究我国低碳经济发展中存在的问题，通过与国外相关政策进行横向对比来对促进我国低碳经济发展的政策进行研究。

        1.1.2 研究意义

        改革开放以来，中国经济的快速腾飞全世界有目共睹，中国之所以能在如此短的时间内取得如此巨大的成绩的重要原因之一就是政府作用的发挥，在低碳经济发展的道路上我们一方面必须坚持发挥政府的作为主导的积极作用，另一方面还要尽快的健全与完善相关市场机制。我们各级政府能不能充分发挥应有职能，其关键的一点就在于低碳公共政策的制定与执行。本文结合了公共政策分析等理论与方法，以一个代表地区为例对促进低碳经济发展的公共政策进行系统的研究，为在“十三五”期间如何能够更好的发挥我国的低碳经济有着十分积极的理论意义和现实价值。
　　
　　第一，通过系统的、规范化的研究促进低碳经济发展的公共政策（以下简称“低碳政策”）对于减缓环境污染压力有着十分重要的作用。长期以来，以煤炭等传统化石燃料长期占据着我们能源消耗的首位，由此导致的碳排放量一直处在高位。根据 UKTyndall Centre 的研究，从 2000 年一直持续到现在，全球二氧化碳的排放量一直保持每年百分之二到百分之三的一个上涨趋势。大量的排放，造成对环境的巨大破坏。根据 2015 年 12 月 9 日中国环境监测总站发布的 74 市空气质量报告来看，沈阳、哈尔滨、济南等 14 个城市达标天数不足 50%,一进入采暖季，包括京津冀在内的整个北方地区（还有部分南方地区）都要经历一场严重的雾霾考验，城市的污染已成为市民的不能承受之痛。济南的空气质量一直排在 74 市中的倒数十名之内，因此发展低碳经济来改善环境状况已经迫在眉睫。
　　
　　第二，进一步更加全面的剖析和研究我国的低碳公共政策有助于拓展相关的理论研究。众所周知，是英国在 2003 年第一次将“低碳经济”这一概念带入到大众的视野之中。随后在 2006 年的时候尼古拉斯·斯特恩根据他的研究结果提出，如果全球都行动起来，用全球年生产总值的百分之一来进行投资就可以成功的避免将来可能产生的百分之二到百分之二十的经济损失，他通过自己的影响力向全球发出呼吁：低碳经济的转型已经迫在眉睫。从目前的发展情况来看，一些经济较为发达的国家早早的就已经开始进行积极尝试并取且通过各国的实践已经取得了一些成果，再回头反观我们国内的情况，在探索中曲折前进还需要我们不断的为之奋斗，而且我国学术研究多集中在国家这一宏观的层面，在区域低碳发展方面的研究更加匮乏。
　　
　　第三，以济南市为例研究低碳政策，对山东的经济转型和周边区域的低碳发展具有积极地现实意义。济南市的经济支柱还相当的依赖工业的重化工业，其中仅工业能耗一项就占到整个社会总体能耗的 49.72%,而在所有工业企业之中，我们可以很容易的发现冶金钢铁、电力热力、化工、水泥建材和石油加工这五个行业相加的总能耗能够占到全部工业能耗的 88.1%,同时通过各种数据分析我们也能得出济南市的能源消费还是非常集中的而且煤炭作为最大的依赖能源，其消费比例能够占到全部消费量的 70%.随着全国产业转型、环境污染等压力的不断加大济南市也面临着只增不减的巨大压力，通过对济南市的相关低碳经济的公共政策进行梳理和分析，不仅对济南市本身的经济社会发展十分有利而且也对促进全省低碳经济发展大有裨益。山东具备得天独厚的地理优势和多年经济社会发展的整体实力，所以对作为山东省会的济南市来说自身的低碳发展对于全省和乃至全国来说是具备一定的示范引领和推进带动作用的。
　　
　　1.2 国内外文献综述

        之所以要制定与施行一系列的公共政策就是为了要使社会中相对来说的多数全体或者大多数人的合法利益得到实现。而由于发展低碳经济具有一定的外部性，其主要的利益集中在公共层面，所以国内外对低碳经济发展的公共政策研究从一开始就是以公共利益作为价值取向和逻辑起点的。目前国内外关于发展低碳经济的现有研究大多在节能减排、政策制定、法律法规、相关行业标准，还有和低碳政策或者低碳理念相配合的教育宣传等，还并没有把它们当做一个整体来研究。本文试图从整体着眼，在研究整体的同时着重对低碳经济发展过程中不同领域的相关公共政策进行分析和梳理。
　　
　　1.2.1 国外研究综述

        翻开低碳发展的的历史，我们发现严格意义上“低碳经济”的这一成文的概念是在 2003 年由英国提出的，来自英国政府的第一部关于能源的白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》。但是，在很多发达国家，经济的低碳化早已经开始启动，这一行动大概在 20 世纪的八十年代后期就开始了。之后这一理念逐渐被接受，联合国气候变化大会（巴厘路线图）首次对“低碳经济”进行了肯定和认可。为了发展低碳经济国内外都进行了积极的探索和实践，并已经从各个层面进行了深入的研究和尝试。
　　
　　各国的低碳经济国情和政策各有特点，主要围绕以下几个方面：
　　
　　1、能源层面。

    Sarah Ladislaw、Kathryn Zyla 等（2009）在《发展安全低碳的能源经济路线图--平衡能源安全与气候变化》一书中研究了美国平衡能源安全与应对气候变化这一课题。该书认为政府要投入公共财力，包括基础设施提升、鼓励和发展清洁能源行业、推广低碳技术、提高核能和某些可再生能源的能源安全性；还要制定天然气使用战略，帮助满足短期需求，同时确保长期获得可替代燃料的供应。
　　
　　2、技术发展层面。
　　
　　Gerlagh 和 Zwaan（2006）将在全球范围内降低 CO2排放的物理层面和公共政策层面两个大类主要方法[1].物理上主要是通过生物活动进行，突出强化自然的吸收（比如植被等），还有涉及碳捕捉的封存技术 （Carbon Capture and Storage）等。公共政策上还可以细分两类，一是强制型手段，二是激励型手段。 在最开始对于低碳经济发展上的政策的选择多是以政府为主导，依赖强制型的，很多的国家进行直接的控制。
　　
　　3、经济研究层面。
　　
　　Nicholas Stern（2006）经过一年调研主持完成并发布的的题为“从经济学角度看气候变化”（Climate change from an economic point of view）的长达 700 多页报告，斯特恩报告站在经济学的角度上通过调研分析气候变化，对一些国家经济的影响进行了分析，认为不断加剧的温室效对全球经济影响巨大，甚至不亚于世界大战和经济大萧条[2].B?cher（2012）指出，经济类手段（基于市场的的激励政策）由于其具有成本优势和效率优越获得越来越多的认可，尤其是在 20 世纪八十年代学术界和政治界上关于政策手段替代的争论不断的升温，经济类的手段逐渐成为应对低碳发展的主要政策[3].经济类手段基于市场通过协调基础的价格等机制来左右市场参与者的投资行为。Stelle（2006）将学术界在气候变化上的辩论主题带到经济规律的研究上，他说：到达 2050 年的时候，估计世界经济规模比当下要大三到四倍，但 CO2的排放要减少四分之三，降到现在四分之一的水平。同时还指出低碳发展的政策要有三个关键点进行支撑，一是要确定碳定价，二是相关技术支持，三是全球化的碳市场，从而促进更多行业在低碳发展上增加投入[4].
　　
　　4、财税政策方面。
　　
　　Harrington 等（2007）通过对很多不同的案例进行研究，在一定程度上证实了经济类手段来进行 CO2减排比起强制类型的手段来说，社会成本是处于较低水平的，而且还能形成持续的一种激励[4].随着研究的深入，这一结论已经得到学术界的普遍上的证实。研究该项目的专家认真分析了碳关税、碳税、化石燃料税、再生能源补贴，碳排放量交易和排放权交易等发展低碳经济类政策措施。Barde 和 Braathen（2005）的研究表明，碳税（Carbon Tax）的本质是修正其外部性的一种庇古税，其具备税率稳定、可操作性强、成本低等其他政策难以比拟的优点，是最早付诸实践的经济政策手段之一。1990 年芬兰征收碳，也是全球第一家（价格为 6.10 美元/吨碳，包括所有的化石燃料在内）[5].目前美国、日本、英国和欧盟的一些国家将碳税的征收作为碳排放控制有效手段采用。IEA（1997）提出，采用补贴政策经合组织国家的低碳经济发展中一直具有重要的地位，可以说是历史悠久。不少国家采用直接性补贴、税收返还、科研补贴等等方式鼓励节能发展和清洁能源研究，以此来促进低碳经济发展[6].2012 年全世界的补贴资金（针对可再生能源）已经达到一千多亿美元，其中欧洲占比 56.4%,美国占比20.7%,而且这一数字都在逐年的增长。补贴在一定程度上可以发挥市场调节的作用，IEA 报告指出，一些国家对一些涉及到减排和低碳发展的研究项目提供财政上的补贴，如英国就对相关基础项目提供全部资金，欧盟也有最高达 50%的补贴，英美等国等对企业和个人给予补贴，前提是其只要购买节能设备。
　　
　　经济合作与发展组织环境委员会（Organization for Economic Co-operation andDevelopment）在上世纪七十年代提出“Polluter Pays Principle”（污染者付费原则，简称 PPP）指明，无论任何个人或者组织，只要向外部环境排放污染物，就应当缴纳相应的费用来补偿污染造成的损失。通过这一原则，既可以控制污染者排污也可以帮助政府获得治污费用。