国内外开放式公园管理先进案例

　　第四章 国内外开放式公园管理先进案例

　　开放式公园作为准公共物品，消费者对其的消费具有非竞争性，即可以多个消费者同时消费而互不影响。但是，其非竞争性的前提是消费者人数在一定限度之内，不出现拥挤情况，如果超过了这一限度，其非竞争性就会大大降低，也就是说准公共物品消费的非竞争性在一定范围内才成立。开放式公园作为准公共物品的第二个特征，即消费的非排他性也是有一定条件的。虽然开放式公园面对对所有人开放，所有消费者都可以得到消费，但是如果游园人数超过了公园运行的最大负荷量，那么这个负荷量之外的人就无法入园，就会造成消费排他性的出现，而园内的人的消费质量也难以得到保证。

　　城市公园免费开放后主要面临三大问题，即公园可支配资金减少、公园管理难度增大以及安全隐患增多。发达国家的融资途径主要是市场化经营。美国、日本等国借助第三方力量对公园进行管理，如社会团体、民间志愿者等，这样可以减轻政府的压力。此外，有的国家还实行“管养分开”,把公园的一部分业务通过公开招标的方式外包给专门的管理公司，每年支付一定金钱，并制定相关的行业规范和管理标准，政府和行业部门则对其进行监督。在国内，有的地方索性把公园承包给私人，由私人进行经营管理。

　　一、美国国家公园

　　美国国家公园是美国文化的重要组成部分，也是对世界的一个贡献，为荒野的权益而倡导的国家公园管理体制，是在“文明与进步”的摧残下，保护一小部分珍贵的荒地，为熊、蝴蝶、野生花朵和古老森林留下原始的生长空间。自从第一个国家公园--黄石公园1872年诞生以来，美国家公园体系中已有近400个单位，内容从各种自然景观到历史遗迹，名目繁多，其中有不少还被联合国教科文组织列为世界自然遗产。国家公园管理局是美国国家公园的主管单位，主要负责美国公园的相关事务。国家公园管理局自1916年成立之日起，就以公益性为原则，建立起了一个较完善的公园管理体系，即根据国家公园的公益性质确定资源的使用，然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。

　　在法律机制方面，美国公园的做法是比较好的。美国有较完善的相关的法律体系，从1872年的《黄石公园法》，到1978年的《国家公园及娱乐法》，再到1998年的《国家公园系列管理法》，国家公园的管理都以法律为依据，并且法律会不断地进行更新和完善，以求符合公园发展的需要。美国国家公园局的设立及其各项政策也都以联邦法律为依据，政策的制定过程也按照法律规定的程序进行。

　　国家公园管理机构也只能执行法律规定额度职能，不能越权，否则就是触犯法律。

　　在资金机制方面，由于公园的公益性质导致了公园没有固定收入来源，只能依靠国会的财政拨款，但由于国会拨款总是有限的，所以管理经费来源也不稳定。

　　所以，委托经营制度从一定程度上解决了这一问题。《特许经营法》规定，公园内从事经营活动的主体只能是企业，而不能是公园管理机构自身，园内的商业经营项目交给交给企业经营，公园管理机构只需要求企业将经营所得中的一部分上交作为公园管理费用即可。特许经营制度的实施，使公园管理权和经营权分离，明确了政府在公园管理中只扮演管理者的角色，把经营权交给企业，但同时又避免了企业为了追求经济效益而忽略社会效益和生态效益的弊端。

　　在资源保护机制方面，为了满足人们对公园资源的可持续利用，美国国家公园管理机构把资源保护放在首要位置，如果资源利用会给资源造成损坏，那么他们会选择放弃利用资源。在他们看来，公园资源的完整度决定了现在以及以后人们享受公园的质量。所以，公园管理机构为了避免各种因素对公园资源造成破坏，采取了相关措施，并尽量将这种影响的程度降到最低。他们非常注重公园的生态效益，任何影响公园生态效益或破坏公园资源的商业设施都不得入驻，对商业设施有严格的准入机制，对公园内部环境也有很好的环境保护措施。

　　二、新西兰国家公园

　　新西兰美丽的生态环境世界闻名，该国的发展战略是绿色经济强国，非常注重对自然生态的保护，所以它将“绿色管理”的理念也注入到新西兰国家公园的管理中，从而形成了十分宝贵的经验，主要有以下三个特色。

　　一是保护管理理念。新西兰政府和公园管理机构对保护管理的重视体现在其完善的保护法律体系。最初，新西兰有很多关于自然保护的小法，如《自然保护区法》、《国家公园法》、等等。1996 年《保护法》的正式出台对之前的小法起到了整合作用。《保护法》从法律角度明确了国家公园的两大功能，即保护和休闲，而保护的目的就为了可持续利用，维护子孙后代的权益。在保护方式上则采取柔性保护，积极宣传保护的意义，提高游客保护意识，让游客亲身感受资源的珍贵和保护的必要性，使保护成为游客的自发行为。

　　二是特许经营制度。新西兰国家公园的特许经营权是由国家保护部授予的，目的是为了协调保护和游憩功能的发挥，当然，这两者中，保护还是优先于游憩的。特许经营制度的实行的是管理与经营相分离的机制，特许经营的方式并不是集中的，而是将游乐项目、商业设施的经营权分散地给予不同的经营者，同时要求保护部和特许经营者在保护的前提下提供各项服务。获得经营权的主体必须经过国家的资质认定，办理相关审批手续。此外，某些重大项目和涉及居民利益的项目必须进行公示。特许经营项目的时限也较短，根据项目性质主要分为三：一是一次性活动项目，其特许经营期限不多于 3 个月；二是影响小的、不需要公示的特许经营项目， 特许经营期限限制在 5 年之内；三是影响大的、需公示的特许经营项目， 特许经营期限可以在 5 年以上。

　　三是社会参与机制。新西兰公民的环保意识和民主参与意识都较强，所以参与公园管理这方面的积极性较高。公园从规划阶段起，公民就开始参与进来，并在建设、委托经营等环节进行全程监督。在决策制定上，政府也更倾向于公民的共同意愿。这样公园开展项目的支持率会得到大幅提高，也有利于公园的长远管理和发展。新西兰国家公园很注重社会公民参与范围的整体性和广泛性，希望参与管理的公民来自各个地区、界别和阶层，并和一些相关部门和组织合作，逐步整合资源，发挥组合的规模效益。此外，土著居民也有意愿参与公园管理，成为了一股重要的社会力量。毛利文化是新西兰的重要资源和遗产，新西兰的大多数国家公园集自然遗产与毛利文化于一体，公园会特别突出毛利文化的相关因素，这使得当地的毛利人群感觉受到尊重，从而也大力支持甚至积极参与高公园的保护和管理之中。

　　三、香港郊野公园

　　香港郊野公园位于港岛南部，南面是香港仔和黄竹坑，向北则伸延至湾仔峡，占地约四百二十公顷。公园围绕着香港仔上下水塘而建，以其独特的自然风光闻名于世。公园自开园以来，迎接了大量的游客。每逢春秋季节，人们都会在公园内进行远足或者漫步。公园里有各种各样的树木花草，包括红胶木、鸭脚木和大头茶等一些珍贵植物。游客进入公园就能欣赏这些植物营造出的自然风光。此外，郊野公园内还有很多动物，包括穿山甲、松鼠、麻鹰、画眉和了哥等。除了具有野趣的自然景色，公园里的配套服务设施也很完善。为了满足游客的健身需求，公园还加强了健身设施的配置。公园的自然环境和人文环境都十分优美，深受市民的喜爱。

　　香港郊野公园在游客管理方面有比较成功的经验，主要通过立法、游客互动、借助社会力量等形式对游客进行引导和管理，这为解决开放式公园因为门票免费导致游客剧增而为公园管理带来压力的问题提供了宝贵经验。

　　首先，香港政府通过立法来指导香港郊野公园的管理，1976 年颁布了《郊野公园条例》及其补充细则《郊野公园及特别地区规例》，并不断地进行完善，以法律的形式明确了游客在郊野公园里的权利以及义务。渔农自然护理署--香港郊野公园的主管机构，也制定了一些游客指南，以进一步规范游客行为。在《郊野公园条例》的立法过程中，政府向社会放开了参与渠道。立法草案形成以后，政府通过媒体大力宣传，广泛征求市民的意见，在认真结合市民意见的基础上最终出台正式文件。这使得《郊野公园条例》这部公园法律有充分的群众基础，对以后法律的实施起到很大的作用。

　　其次，香港郊野公园管理方十分注重与游客的互动。一方面，香港政府利用教育手段对游客进行教育和引导。老师和香港郊野公园工作人员在学校对学生宣传和讲解游客文明游园以及相关生态保护方面的知识，同时，在公园内定期举办免费讲座，并出版香港郊野公园的相关书籍，通过各种形式对市民进行宣传。另一方面，香港郊野公园设立的“郊野公园游客联络小组”,公园管理部门代表政府定期向游客联络小组汇报公园最近的运转情况，包括最新的宣传活动和游客服务，运转过程中发现的一些问题，设施的维护和修理情况等等，并积极征求游客联络小组的意见和建议，共同研究解决问题的对策，进而培养游客共同参与公园管理的主人公意识。

　　再次，社会力量在香港郊野公园管理中也起着至关重要的作用。香港有几十家的环保类社会团体，都积极参与公园的宣传、管理、服务活动，其中最重要的一个社会团体是郊野公园之友会，组成人员包括郊野公园在任和退任的委员、海岸公园委员会委员以及社会热心人士。该组织经常举办研讨会、开展各类生态环保类活动，为公园管理方节省了很大部分的经费、人力和物力，对香港郊野公园的管理有很大的帮助。

　　四、上海和平公园

　　上海和平公园建于上世纪 50 年代，占地 17.4 万平方米，地处虹口区与杨浦区的交界处，是一座地处中心城区唯一饲养动物的深受广大市民欢迎的综合性公园，具有浓郁的江南园林特色。2004 年，实行了免费开放。和平公园致力于窗口服务平台建设，仅仅依靠广大志愿者，充分整合共建单位的优质资源，大力营造文明、有序、安全、稳定的游园环境。总结和平公园的成功经验，主要有以下几种做法。

　　一是主动融入社区。紧紧依靠街道党工委的支持和领导，与公安派出所、城管、工商等部门形成齐抓共管的格局，建立起联动机制，充分发挥合力效应。通过各方大力支持，能够及时制止和处置各种不良社会现象，营造起文明、有序、安全、稳定的游园环境。近年来，公园没有发生过一起严重的安全事故和刑事案件。

　　二是制定突发事件应急预案，建立应急反应管理机制。设立 4 个突发事件应急报告电话，与行业主管单位办公室、街道值班办公室、公干派出所、地段医院等建立绿色救助通道，凡发现有异常或严重治安情况、游客突发意外或疾病等，都可以通过这些电话得到快速反应处理。

　　三是重视志愿者队伍建设，加强晨练文体活动团队管理。目前，公园有 33支文体团队，1000 多名志愿者，其中党员志愿者 100 多名，设立一个志愿者临时党支部，3 各志愿者品牌工作室。这支志愿者队伍，在倡导文明游园方面发挥了重要作用。

　　四是建立长效机制，加强阵地建设，不断完善管理制度。和平公园坚持日常管理人性化--以人为本；治安管理网格化--责任到人；窗口管理规范化--“三位一体”.建立“政风行风”管理办公室，广泛听取游客意见，公园党支部也定期召开志愿者临时党支部会议，及时沟通情况，从而不断完善公园的管理。