上海市古华公园免费开放研究绪论

　　第一章 绪论

　　第一节 研究背景和意义

　　一、研究的背景

　　（一）物品的分类

　　物品的分类有很多标准，本文根据物品属性探讨物品的分类方式。学术界，对物品的分类主要有两分法、三分法和四分法三种方式。两分法的代表有萨缪尔森和布坎南，萨缪尔将物品分为纯私人物品与纯公共物品，布坎南则在前两者的基础上增加了一种分类，即俱乐部物品。公共物品之所以区别于私人物品，是因为任何人对其消费都不会对其他人产生竞争性和排他性。三分法将物品分为三类，即公共物品、私人物品以及同时具有公共和私人性质的混合物品，代表人物有布坎南和巴泽尔。准公共物品的概念就此出现，成为了纯公共物品与纯私人物品的混合。四分法的代表则有曼昆、奥斯特罗姆等人。本文采取的是三分法的方法。

　　（二）准公共物品的内涵及特征

　　1、涵义

　　介于私人产品和公共物品间有一类被称为俱乐部物品，其既无法满足公共物品的属性要求，但又有别于私人物品，“其消费包含某些公共性，在那里，适度的分享团体多于一个人或一家人，但小于一个无限的数目。”“公共的范围是有限的。”[1]这就是准公共物品。

　　2、特征

　　日本经济学家植草益的观点是： 准公共物品是具有消费的非竞争性但不具有消费上的排他性， 或者具有受益上的排他性但不具有消费上的非竞争性的物品[1].还有一种说法，准公共物品特征有两点：一是具有拥挤性，在一定的限定范围内，消费者之间没用竞争性，但当到达某一临界点（拥挤点）时，一个追加的消费者会使得拥挤成本增加。二是具有局部的排它性，这种情况可以通过某种方法或者手段，比如付出一定的代价，从而使一小部分人无法使用，但是大部分消费者的消费行为不会受到影响。

　　（三）城市公园

　　1、定义

　　城市公园绿地是城市中向公众开放的、以游憩为主要功能，有一定的游憩设施和服务设施，同时兼有健全生态、美化景观、防灾减灾等综合作用的绿化用地，是城市建设用地、城市绿地系统和城市市政公共用设施的重要组成部分，是表示城市整体环境水平和居民生活质量的一项重要指标。我国的城市公园绿地按主要功能和内容，只要分为综合公园（全市性公园、区域性公园）、社区公园（居住区公园、小区游园）、专类公园（儿童公园、动物园、植物园、历史名园、风景名胜公园、游乐公园、其他专类公园）、带状公园和街旁绿地等。本文中所说的城市公园是指综合公园。

　　综合公园是在市、区范围内为城市居民提供良好游憩休息、文化娱乐活动的综合性、多功能、自然化的大型绿地，其用地规模一般较大，园内设施活动丰富完备，适合各阶层的城市居民进行一日之内的游赏活动。

　　2、开放式城市公园

　　所谓开放式城市公园，就是指公园免费对社会公众开放，免收门票。1859 年英国利物浦伯肯海德公园为世界上第一个公众开放式公园。在国内，常州圩墩遗址公园于 2009 年 7 月 28 日向市民免费开放，成为全国第一个公园全部免费开放的城市。上海市委市政府也在公园免费开放方面成为了先行者，2002 年在全市范围内绝大多数的公园都已实现免费开放，使市民能更好地、更加方便得享受到公园的环境和服务，充分发挥了公园的生态效益和社会效益。公园的免费开放也是社会发展进步的体现，市民物质生活水平在提高的同时，对精神生活有更高的追求，能免费游览公园是精神生活的一方面，所以实行公园免费开放满足了市民的精神追求，推动了上海精神文明发展，政府的这一举措也体现了“以人为本”的执政理念。

　　3、开放式城市公园的物品属性

　　张高旗在《准公共物品分类探讨》一文中，认为准公共物品有七种类别，这种分类是按照对物品消费是否对其他人产生竞争性和排他性来分的，其中一种准公共物品既具有消费不完全的竞争性，也具有收益的不完全排他性。某些情况下，消费的竞争性和收益的排他性是一致的，某些情况下消费的非竞争性和收益的非排他性相一致。在消费的竞争性和收益的排他性不一致时， 它就成为准公共物品。开放式城市公园对社会公众实行免费开放，不收取门票，肯定不属于私人物品，但是公园容量有限，等入园人数等于甚至超过公园的容纳量时，后面进来的游客就会影响前面游客的游园质量，就会产生消费的竞争性，所以开放式城市公园也不属于纯公共物品，但是其却具备公共物品的大部分属性，由此可以得出结论，开放式城市公园属于准公共物品。

　　二、研究的意义

　　公园既具有社会效益，又具有生态效益。作为一个城市的开放空间，公园为居民提供了休闲放松的场所，而公园大面积的绿化对净化城市空气有重要作用。其实，公园的用地性质首先是公共绿地，所以公园在规划建设时对公园的绿地率和生态环境有很高的要求，所以公园从一定意义上来说是城市的“绿肺”.所以，公园本身就具有生态效益。在实行免费开放之后，其社会效益就进一步扩大化了，对提高从城市的综合竞争力也有帮助。

　　公园实行免费开放是政府职能转变的表现之一。公园免费开张意味着公园收入的减少和游客的增加，公园的管理难度也随之增加，政府和社会对公园的服务质量却不降反增，这就给公园管理带来了新的挑战。

　　公园免费开放后面临的挑战之一就是市民较低的素质会给公园管理带来很多问题。可以试着用经纪人假设来分析这一问题。理性的个人行为都是以自身利益为出发点，所以以互利为目的的行为都是没有用的。为市民提供的免费公园不考虑生产成本和社会成本，但是人们为了满足自己利益却会补偿在使用免费公园时的生产成本和社会成本。如果为了保护特值品、优效品资源，调节消费者数量，抑制需求，把价格作为调节手段来限制消费者的数量，就会使免费公园的消费具有排他性，这就使免费开放公园失去意义，所以把价格管理作为解决免费公园管理问题并不合适。免费公园不仅是准公共物品，还是特值品、优效品，所以不仅具有排他性差和服务零成本的特点，而且被消费的几率很高，所以很容易造成资源被过度利用。公园资源的日常维护成本较高，但是目前，免费公园的资金保障机制还比较落后，只靠财政拨款，再加上我国法律体系还不完善，很多游客的不文明和违法行为都难以用法律来定性，所以免费公园很难实现社会效益的最优化。所以，为了使公园能更大地发挥社会效益、生态效益和经济效益，对其免费开放后管理方式的研究和探讨显得十分必要。

　　第二节 文献综述

　　为了研究适合中国国情的开放式公园管理的方法，在准备工作中阅读了大量文献资料。目前，国内外开放式公园主要有三种管理模式：管理模式一是政府部门管理模式，即开放式公园的新建、改造、运营等程序一般归公园管理部门或者是行业部门主管。管理模式二是公私合作模式，即公园的所有权属于政府， 但是私人部门可通过捐赠、捐助等方式，为公园提供资金资助，从而参与公园的协同管理。管理模式三是以市场为导向的公众模式，它是依靠公共部门和私人部门之间在公园管理和发展方面长期的合作， 利用第三部门--社会组织对公园进行管理，并鼓励和引导市民参与公园管理。

　　一、国外研究现状

　　布坎南把介于私人物品和公共物品之间的物品称为“俱乐部物品（clubgood）”,“有趣的是这样的物品和服务，它们的消费包含着某些公共性，在那里，适度的分享团体多于一个人或一家人，但小于一个无限的数目。公共的范围是有限的。”[1]据此，将物品分为不可分物品、部分可分物品与完全可分物品三类。巴泽尔提出了准公共物品的概念，认为它是纯公共物品与纯私人物品的混合[2].

　　公共物品的社会需求曲线是对个体需求曲线的垂直加总，是效用加总；而联合生产私人物品的社会需求曲线与常见的完备的市场需求曲线无异，是水平加总，产量加总[1].混合物品则更多地表现为兼有公共物品和私人物品的双重属性，在需求曲线上更多地体现出条件加总特性[2].

　　布坎南把俱乐部规模和效用函数结合起来，用俱乐部规模来影响效用函数，从而使俱乐部物品的效用函数得到丰富。McGuire 模型放宽了布坎南关于同质成员均分俱乐部成本和俱乐部使用效率固定的假设，认为俱乐部成本应由成员承担，并将俱乐部规模从效用函数的变量移至收入约束条件之中[3].Berglas 模型在效用函数和约束条件中加入了访问人口变量，对俱乐部的最优规模进行了研究，但是所有这些修正均未从根本上改变萨缪尔森的最优条件[4].

　　准公共物品在资源配置过程中会发生失衡状况，从而引发一系列问题，其中最主要的是“搭便车”问题、公地悲剧问题和融资与分配问题。奥尔森认为，如果参与者不需要支付任何成本而享受与支付者完全等价的物品效用，这就是“搭便车”.该问题影响着公共物品供给成本分担的公平性，以及公共物品供给能否持续和永久[5].公地悲剧问题是由哈丁提出的。奥斯特罗姆认为公地悲剧是公共事物治理的三大难题之一。在融资问题上，Russell 认为，一旦物品被融资供给，那么该物品由私人供给还是公共供给都是同一的，因为私人贡献可以用于资助公共物品的生产，而税收也可以用于资助私人物品的生产[6].

　　国外学者对准公共物品的供给方式进行研究，主要有政府供给、私人供给、资源供给和联合供给四种方式，而其中占主导性的供给方式是联合供给和私人供给。Auster 是私人供给方式的支持者，他认为，完全垄断者一般不可能生产出最优水平的公共物品，并且在长期均衡中，公共物品的竞争性生产方式恰恰能够实现此类物品的最优供给[7].如果一些相应的排他成本可以被忽略的话，公共物品或准公共物品就可以转化为私人物品进行处理[8].而且公共物品私人供给应在政府资金支持下，在政府协助削减交易费用的条件下，通过成本分担的自由市场谈判方式来完成[1].Demsetz则认为联合供给模型在准公共物品的供给中十分有效。当交易双方规模较小时，通过一般的交易过程实现帕累托最优；当交易双方规模较大时，通过政治过程的运转来达到最优状态[2].

　　二、国外成功经验借鉴

　　国外很多发达国家的公园都是开放式的，所以，在开放式公园管理方面有比较成功的经验，总结下来主要是采取以下管理模式，依靠社会力量即第三部门--社会组织和市民的共同参与来加强公园管理。在依靠第三部门管理方面做得比较成功的主要是美国和韩国，实行特约经营和委托经营制度，形成“管养分开”,引入 NGO 参与管理，或者交由民间专家组成的国立公园管理公团机构进行直接管理，以此弥补政府缺乏专业性管理体系和管理预算不足的缺点。比如，“绿地管理人”、“公园管理人”模式，就是通过专门的管理公司雇佣各类技术，工作人员来完成。在政府部门和行业协会的双重监督下，这类管理公司成了行业的规范和标准，加强政府与企业之间的合作。这种模式虽然能减轻政府部门的管理压力和财政负担，但是对于第三部门的专业度和诚信度有较高的要求，否则无法保证公园管理的质量。在依靠引导市民参与管理方面做得比较好的有澳大利亚和日本。澳大利亚在文明游园方面做得比较成功，在澳大利亚有很多开阔的公园和绿地，公园的主管部门会教育和警示游客在这些公共场所是不能吸烟，不能乱扔垃圾的，否则要被处以 200 澳元的罚款[3].公园还会举办讲座、张贴标语和分发宣传资料等，加强公民文明游园的意识。此外，有效运用民间力量，开展志愿者活动，很多市民会自愿参加社会公益活动，比如在帮助公园修剪草坪、清理垃圾等等，形成了很好的社会氛围。市民参与公园管理虽然能一定程度上减少公园的管理难度，但并非长久之计，志愿者活动次数有限，所以志愿者队伍不能作为公园日常管理的一支主要力量。

　　三、国内研究现状

　　国内学者认为，政府在提供准公共物品的过程中要转变角色。许若群在《准公共物品的公共选择》一文中提出政府应在准公共物品的攻击和管理上从代理人的角色向委托人的角色转换，由第三部门担任代理人对准公共物品进行管理，同时再加强委托人对代理人的监管。还有学者认为，政府的职能大小应随着物品的性质不同而变化。比如准公共物品的供给，政府应明确自己只需负责制定决策，进行宏观上的调控和管理，把执行的职能从原先的“一把抓”体制中剥离出去，把其交给第三部门执行，或者由第三部门与其他部门通过相互竞争决定最终的执行者。关于城市开放式公园的管理方式上，学者们主张政府部门和第三部门的共同管理。罗许伍提出了“三权分离”管理模式，即所有权、行政管理权和经营权相分离。他认为城市公园的所有权归属为问题上是没有异议的，公园产权是属于国家的，也就是说公园是国有资产。关于行政管理权，可以由职能部门或者第三方组织来行使。至于经营权，则不能交给前两个权利的拥有者，而是交给另外一个主体。虽然所有权、管理权和经营权看似相互分离，但其实也存在着一定的内在联系。所有权主体决定行政管理权的主体，行政管理权主体负责制定规划、政策等，并通过公开招投标的方式决定经营权的主体。

　　经营权的主体则要接受所有权主体和行政管理权主体的监督，避免城市公园资源遭到破坏，以保证国家资产的完整性。这种管理模式与以往政府一下子包揽的管理方式有很大区别，但是实际操作起来还是有一定难度。经营权的转让，是否能保证社会效益大于经济效益，在监督方面，监督体制是否完善，相关的法律法规是否齐备，这些都决定了监督力度的大小，否则监督就是纸上谈兵。

　　也有学者提出，城市公园的管理职能不应该由政府单独承担，而应该从单一的政府管理扩展到政府和社会的协同管理，也就是说政府和社会都要参与公园管理，只是在分工上有所不同。政府对公园进行宏观层面上的管理，如政策、法规制定，而社会主要是做一些简单、具有技术性的工作。此外，政府和社会共同管理的模式具有灵活性的特点。这种管理模式比较合理，具体事务交给第三部门管理，政府有更多的时间和经历放到宏观管理上。但目前，这种模式遇到的最大障碍就是国内第三部门发展还尚未成熟，虽然第三部门的数量每年都在增加，但一直没有规范管理，也没有相关资质认证，还处于比较混乱的状态，所以要把公园的微观管理交给第三部门时机还没有成熟。以上国内外的研究为本文提供了宝贵经验，清楚了解开放式公园现有的管理方法以及其存在的不足之处，为下一步制定解决对策打下了基础。

　　有学者认为，在传统的公共物品供给模式下， 由于单纯由政府生产和提供，带有十分强烈的计划经济色彩， 不仅造成了城市公共物品的供给短缺， 而且严重影响了供给的质量和水平， 而且， 我国长期以来存在的政企不分的体制， 也严重制约了城市资源的市场化运作。提出了把“经营城市”作为城市公共物品的供给新模式。经营城市（URBAN MANAGEMENT） 是指政府运用市场经济手段，对城市的自然资源、基础设施资源、人文资源等进行优化整合和市场化运营，实现资源合理配置和高效使用，促进城市功能完善，提高城市素质。

　　邱强在《关于准公共物品供给新模式初探》一文中认为，应该引入多元化的供给主体，国有、集体、私营、个体，甚至外资等现阶段各种所有制都可以，政府对于主体资格必须进行甄别，应严格把好入口关。在资质甄别方面主要体现在资金、技术和管理三方面，且不允许转包，因为准公共物品主要是服务供给，如果发生转包，便会产生复杂的法律责任和纠纷等情况。此外，供给主体还要有地域的多元化，以此避免地方和政府的裙带关系带来的政府权力寻租行为。

　　也有学者从行政程序方面入手，解决在分配准公共物品过程中出现的行政权力负效应问题。认为行政机关在配置公共资源时，特别是配置存在排他性和竞争性的准公共物品时，必须对所有的行政相对人一视同仁、不偏不倚；在做出影响公民权利或者义务的具体决定时，最大限度减少行政权对行政相对人的合法权益的侵害，维护行政管理的权威，保证权力的公正行使，否则与法不容。

　　有人觉得在市场经济越来越发达的今天，人口流动性越来越强，这就需要政府部门建立信息公开和诚信记录的个人信用机制，以这个约束机制来配合规范导向的舆论机制，更好地发挥政府在促进准公共物品私人供给中的作用。

　　孟燕华认为，社会产品有三种基本供给路径，即公共供给（也称政府供给）、市场供给和混合供给。而混合供给是准公共物品攻击方式的最佳选择，而混合供给也有三条具体路径：一是政府供给为主导，市场供给辅助，该类方式适合公共性或外部性较强的准公共物品；二是市场供给为主导，政府供给为辅助，该类方式适用于公共程度较低和外部性较小的准公共物品，且该类准公共物品的市场供给机制较完善；三是政府与市场二者竞争供给，这种方式把选择权交给了准公共物品的消费者，这种竞争状态的存在是以政府在该领域向市场主体完全开放且无歧视性政策为条件的。

　　李燕星也认为准公共物品的供给模式大致分为三类，一是政府强制供给机制，即“公共权力在公共物品中的介入和使用”.政府负责提供全社会需要的最基本的公共物品，维持社会协调发展与可持续发展的基本平台，但存在官僚组织效率低和官员权力寻租行为等弊端； 同时，政府在公共物品供给时讲究“中位效应”,即主要满足大部分民众的普遍性需求，导致往往无法满足部分民众的特殊或超额需求。二是市场自愿供给机制，即在公共物品供给中引入竞争机制，是“营利性组织根据市场需求，以营利为目的，供给教育、基础设施等准公共物品，并以收费方式补偿支出的机制”.但是，私人自愿供给时，大家都试图“搭便车”

　　而不是提供资源，容易导致供给不足。前两种模式其实与孟燕华的前两种供给方式大致相同。不同的是，第三种模式，李燕星认为市场失灵和政府失灵的情况下，民间组织供给模式成为了第三种选择。民间组织不局限于政府在公共物品供给方面的“中位效应”,并且不以营利为目的，更多的是以“志愿”机制参与到准公共物品供给过程。但是，民间组织在公共物品供给方面还是存在很多不足，如与公立和私立机构相比缺乏竞争力，提供的服务和产品的社会认可度有待提高等。为了促进民间组织在我国社会发展中更好地发挥其准公共物品的供给职能，必须依靠其自身的不断完善和政府的有效引导及监管。

　　有学者认为，相对于西方在市场机制比较完善、民主制度比较健全、法治体系比较完整的背景下进行准公共物品的民营化改革，我国目前尚处于社会转型、体制转轨时期，存在市场机制与规则不全，法律与制度滞后，政府资源不足等一系列弊病，导致我国准公共物品供给上宏观资源配置效率与微观制度效率的低下，使民营化过程存在诸多风险，比如新垄断风险、因监控缺失和寻租泛滥导致的政府与企业的“合谋”风险、公共安全风险、、“公民--顾客”角色冲突的风险。

　　有学者提到了另外一种提供准公共物品的方式，即以第三部门为供给主体进行准公共物品的供给。虽然第三部门是非政府组织，不具备官方性，但是其供给范围和内容也十分广泛，包括文教体卫、环境保护、法律帮助等等，而且都是以志愿的形式，不收取任何费用。政府可以将一些劳动密集型的产品和服务交给第三部门提供，从而节省一定的财力、物力和人力，而提供准公共物品的第三部门的工作人员则可以从服务中得到心理满足，从而实现政府和社会的“双赢”,这就是“帕累托改进”.第三部门在供给准公共物品时采取的是多中心、扁平化模式，准公共物品的供给是选择性的，不需要按照行政区划和隶属关系来提供，扁平化则是说明第三部门更加贴近需求者，对于公众有着更加良好的回应。第三部门在供给准公共物品时的选择具有更大的灵活性，供给更为及时。非政府部门的社会组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者，能提高公共物品的攻击效率，能较好地满足社会多元化的需求。

　　以上国内外对准公共物品理论的相关研究对公共管理具有重要意义，也为本文提供了宝贵经验，清楚了解开放式公园现有的管理方法以及其存在的不足之处，为下一步制定解决对策打下了基础。

　　第三节 研究方法和研究思路

　　一、研究方法

　　1、文献研究法

　　通过大量阅读与公园免费开放后如何进行管理相关的文献，了解国内外的做法和成功经验。并与上海公园的管理现状进行比较，从而确定上海公园免费开放后如何管理的研究方向。

　　2、案例分析法

　　以上海市奉贤区古华公园为例，分析古华公园的管理现状，找出存在问题并分析原因，结合古华公园已有的管理制度，适度运用提炼出的国内外成功经验，在基础上进行更有针对性的改善。

　　3、定性和定量结合法

　　全文主要采用定性分析，并结合规范性方法和实证方法相结合。尽量让规范研究站在实证分析的基础上，避免主观判断的片面性，并尽量让实证分析客观、真实、全面，并反映本质。在定性分析的同时，也进行了定量分析，主要采取图、表等方式。定量分析可以提高准确性、科学性，定性分析则可以使评价更加全面、系统。两者相结合，才能做出恰当的评价。

　　二、研究思路

　　本文在绪论部分介绍了本课题研究的总体背景，并阐述了课题研究的必要性。在国内外研究现状的基础上，总结出目前开放式公园研究的优点以及仍需改善之处，确定了研究思路和研究方法，通过文献研究法、案例分析法、定性和定量结合法对国内开放式公园管理进行研究探讨。本文第二章对本课题研究所需的理论基础进行筛选汇总，第三章这总结分析了目前开放式公园在管理上的一些问题及原因，并结合第四章国内外成功经验的借鉴，分析这些成功理论上在国内开放式公园管理上是否可行。最后，针对目前国内开放式公园管理存在的问题，提出了对策建议。