开放式公园的现实问题及原因分析

　　第三章 开放式公园的现实问题及原因分析

　　第一节 城市公园免费开放带来的问题

　　城市化、城镇化是我国的发展趋势，虽然城市化、城镇化能带来经济的快速发展，但同时也带来了问题，城市人口不断增加和城市准公共物品供给不足之间的矛盾变得日益突出。由于城市准公共物品其本身具有拥挤成本，随着大量农村人口涌入城市，外来人口对城市本地居民准公共物品的消费造成了竞争，人们对准公共物品的消费就会产生拥挤，外来人口的涌入就势必会降低居民消费准公共物品的质量。此外，由于人口过多和资金有限，政府对准公共物品的财政投入也未能及时跟上，财政不可能完全满足人们对准公共物品的需求。所以，造成了一方面人们对准公共物品的需求越来越大，另一方面，政府的供给能力未能跟上。城市公园的免费开放在带给市民方便和舒适的同时，也给公园的正常运行和管理带来了难题。

　　一、公园可支配资金减少

　　公园免费开放后，缺少了门票收入带来的资金。公园只能依靠财政拨款维持运行，但又由于资金投入有限，要维持公园的正常运营比较困难，员工待遇收到影响，工作积极性有所降低。这暴露出了我国城市公园在管理体制方面仍存在缺陷，没有形成成熟的机制，相关方面的研究也比较落后。而且，大多数城市公园都缺乏专项资金，虽然政府财政会给与一定的经费，但也是杯水车薪，只能进行日常的环境保洁和绿化养护工作。由于公园免费开放后，人流量的加大，公园内的各类设施的使用寿命明显减短，经常需要维修和翻新，一些植物受损的情况也相比之前更加严重。公园的公共设施是一种公共物品，需要较大的投资，而作为公共设施具有公益性，不可能在建设后，通过日后的使用和消费来实现经济收益，随着其交付使用，日常养护和损耗还需要继续投入[1].只依靠财政下拨的这部分经费，要完成维修和翻新等工作，是无法完成的。

　　二、公园管理难度增大

　　随着公园的免费开放，公园变成了市民们游玩的重要目的地，因此公园的游客数量在这几年迅速增加，特别是遇到节假日公园更是超负荷运行。超负荷运行带来的就是公园内的基础设施遭到严重破坏，甚至会被盗窃，如福建石狮的一个免费公园，2005 年春节配置的一百多张石板凳，到了 5 月份竟然全被破坏得“身首异处”.除了公共设施遭到破坏，超容量接待使得公园环境也不堪重负。

　　由于进入公园的游客素质参差不齐，一些素质较差的游客会随地乱扔垃圾，虽已采摘公园内的花卉和树枝，或者人走了垃圾却留在草坪上。人流量高的时候，垃圾桶内已经装满了垃圾，环卫工人都来不及打扫。除了垃圾，甚至还有人在绿地里随地大小便，使得公园环境变得脏乱不堪，大大降低了游园质量。当人流高峰时，游客也会因为抢占资源而发生争执，有的甚至会动手。

　　三、安全隐患增多

　　公园实行免费开放的初衷是为了满足市民游憩休闲的需求，但实际情况是，很多人到公园不是游玩，而是利用免费开放的政策达到自己的一些目的。比如一些流浪乞讨人员，把公园当成了安身之所，吃住在公园里，不仅严重影响了公园的环境面貌，对公园内部的治安也埋下了安全隐患。公园免票之后，出入公园的人员更加复杂，有时会发生诈骗事件。这对公园的安全管理提出了很高的要求。公园也成了小偷的活动场所，游客在游园时通常处于放松状态，这正好给小偷提供了可趁之机，所以这对公园在治安方面的管理提出了挑战。

　　第二节 上海市古华公园免费开放后的问题

　　根据上海市公园协会调查统计，自上海市对大部分公园实行免费开放以来，这些公园在资金、环境、治安等方面都逐步出现了问题。而古华公园作为这些免费公园之一，其出现的问题正是上海大部分免费开放式公园所面临的共同问题，具有一定代表性，因此本文把上海市古华公园作为本文的实证案例。

　　一、古华公园基本情况

　　古华公园始建于 1984 年，位于上海市奉贤区南桥镇，南面解放东路、北接新建东路、东与古华园路隔河相望、西与古华山庄为邻，总占地面积 160 余亩，是一座仿奉贤历史上明清时代、又具有现代气息的仿古园林。初名“古华园”,后改名为“古华公园”.1986 年 10 月正式对外开放。整个公园的绿地占有量为63%,水体面积为 22%.古华公园具有深厚的文化底蕴，公园的整体布局形象再现了明清时期的江南水乡特色面貌，而园内的建筑在建造时都融入了大批奉贤历史典故，再现了当代历史的风貌。公园的建筑量达到 7025 平方米。公园内景色优美，花木种类繁多，四季分明，春夏秋冬都呈现出别具一格的景色。公园里 22 座形态迥异的桥梁也是一道风景，桥梁把不同的景区串联成一个整体。古华公园的现任管理单位为上海市古华公园发展有限公司，性质为国有企业。其前身为上海市奉贤区公园管理所，性质为事业单位。公园管理所于 2006 年完成了事业转企业的体制转换。公园现有在职职工 69 人，其中干部 14 名，具有大中专学历的有 24 名（工程师、助工 9 人）。有 26 名职工先后接受过绿化行业、有了行业的岗位培训，并获得岗位操作资格证书。古华公园是奉贤区唯一一家公园，而且被评为“上海市五星级公园”.2005 年 3 月起古华公园实行免费开放，浓郁的文化气韵和优美的景观形象，再加上公园资源的稀缺性，使公园的游览人气不断攀升，特别是节假日，公园人满为患，超出公园的容纳量。2012年游客量达 160 余万人次。

　　二、古华公园免费开放后的问题

　　古华公园于 2005 年 3 月起对公众进行免费开放。开放前后公园的游客人数发生明显变化。2004 年，古华公园还在实行有价门票，全年游客数量约为 40万人次。2005 年免收门票之后，游客数量一下子飙升至 100 万人次。截至 2012年年底，公园游客已经达到了 160 余万人次/年。免费开放给公园带来人气的同时也带来了资金短缺、管理难度加大以及安全隐患增多等管理问题。

　　比如，古华公园免费开放之后，公园收支出现了变化。

　　公园的管理经费主要分为财政拨款和公园自营收入两大块。公园的自营收入主要来自门票、店面租金等渠道。从上述表格可以看出，2005 年古华公园免收门票之后，公园的自营收入明显减少。政府为了弥补门票这一块收入的缺失，增加了财政拨款的数目，但考虑到通货膨胀的因素，每年财政拨款递增的速度比较缓慢。公园的经费支出主要是在管理、人事和设施建筑维修三个方面。公园的管理经费处于平稳水平，但公园的维修经费明显逐年增加，可见公园设施被破坏的情况比免费开放之前严重。2004 年，古华公园的维修经费为 31.67 万元。2012 年，维修经费已高达 96 万元。但由于公园资金不足的原因，园内部分仿古建筑由于无法进行维修，所以暂时关闭对外开放。许多市民对此也颇有微词。这大大降低了市民游园的质量。而人事经费支出则占了公园总支出的将近 55%.

　　开放式公园主要是依靠政府财政的拨款来维持日常开支。古华公园自从免费开放之后，公园每年约损失 50 万以上的门票收入，即使财政拨款有所增加，但是仍然难以满足公园的日常工作运转。再加上古华公园开放之后，许多安全设施、休憩设施、卫生设施等基础设施的维护频率提高，绿化养护、设施维护成本的增加使得管理成本不断增加，致使公园资金短缺的问题较为突出。2004年，古华公园的资金盈余为 12.17 万元，到了 2012 年，古华公园的收支情况为亏损，资金缺口达到 92.93 万元。

    除了资金短缺问题，公园环境遭到破坏等管理难题也逐渐显现。公园的超负荷运行使得公园设施遭到破坏，市民的游园质量也得不到保证。有时甚至还会发生治安事件。

　　针对出现的问题，古华公园采取了一些对策。

　　1、寻找经济增长点。由于公园实行免费开放，使公园收益的自创渠道明显缩小，在体现公益、追求社会效益而经济“大失”的情况下，公园则有力地“抓小”,在开放游泳池、绿化建设、绿地养护和摆花业务等项目上求得利益保障。

　　2、充分利用志愿者资源。为了补充公园的管理力量，古华公园建立了“公园--社区--志愿者三位一体”管理机制，主要内容是由社区和志愿者协助管理公园工作。一是古华公园与相邻的五个居委签订协议，成立公园管理志愿者队伍，由居委每天派遣志愿服务人员在公园开放时段到园内进行协值巡查，维护游园秩序。二是古华公园与驻奉高校结对共建，将公园管理和在校大学生的社会实践有效结合，建立一支专门由在校大学生组成的志愿者队伍，以统一醒目的服务形象、贴心主动的服务理念，为游客提供景点介绍服务、倡导文明游园、维护游览秩序以及折纸教学等志愿服务。配合公园管理员当好“文明游园”的宣传员、信息员和讲解员，受到了广大游客的欢迎和好评。三是古华公园充分利用奉贤区志愿者基地设立在公园内优势，向社会公开招募志愿者加入公园管理队伍。

　　3、加大文明游园的宣传力度。古华公园在在园内会制作文明游园的小标语，并在宣传栏内张贴文明游园的倡议书。公园内部有一个大戏台，经常举行文艺演出，公园借此平台，表演内容和文明游园主题相结合，气到了很好的宣传作用。

　　4、向政府部门借力。由于公园本身没有执法权，所以公园借助公园所在地派出所和城管大队的力量，担当起公园内部以及周边的执法者，与公园形成联防制度。派出所主要负责公园内部的游园秩序和治安管理，而城管部门则主要负责公园周边的环境和秩序维护，防止小摊贩随地摆摊，影响公园的环境。

　　5、公园内部调整。为了适应免费开放，公园自身也对人员进行重新调配，并将一些部门进行整合，撤消了票务营销部，将门管之责归入治安组，扩大保安力量。为了加强公园夜间安保管理，公园派四名保安进行公园夜巡。在卫生方面，专门落实了保洁人员，每天几次对园路、厕所等公共场所进行清扫保洁。

　　在游园秩序和景观维护方面，公园对进入养护期的园区草坪进行圈围养护，并配置了禁示牌，加强了巡视纠违。

　　虽然这些措施使得一些问题有所改善，但是并未从根本上解决问题，还是留下了一些后遗症。比如资金短缺虽有改善，但仍无法满足管理需求。虽然古华公园一方面积极争取财政支持，另一方面拓展收益渠道，但是要真正做到经营和服务双重提升还是有一定困难。虽然游乐项目、经营服务场所产生的效益，一定程度上强化了经济补充，但现有的资金还是不能弥补资金缺口，只能勉强维持公园的正常运作，使公园处于一般水平。想要进一步提升公园质量却很难，更加不用说扩建了。但是随着游客数量的日益增加，公园的现有容纳量肯定无法满足市民需求，所以这是一个亟待解决的问题。再比如转制不彻底使得公园管理水平难以提升。古华公园虽然形式上已经完成转制，但是实质上并没有完全转变。公园虽为国有企业，但是还是参照事业单位管理，所以现有的运作模式还是以前的事业单位工作模式，未能有效发挥企业的优势。管理的观念也没有转变，还是抱着吃皇粮的心态，缺乏企业的竞争意识和创新精神，所以管理水平总是处于原地踏步水平。公园的职工因为待遇是参照事业单位的，所以没有危机意识，工作的积极性自然不高，加上工作量的加大，有时还会出现负面情绪，甚至对游客冷淡，影响了公园的形象。

　　第三节 开放式公园面临问题的原因分析

　　公园的免费开放给公园管理带来了许多难题，通过对目前开放式公园面临问题的深入分析，可以发现主要有以下几个原因。

　　一、资金渠道过于单一

　　开放式公园虽然已经完成了从事业单位到企业的转制，但是从根本的运行体制上来看，尚未完全摆脱事业单位的运行和管理模式。公园的资金来源主要还是依靠政府的财政拨款。因为公园主要是产生环境效益和社会效益，不能快速创造经济效益，所以政府上层对公园管理建设不十分重视，所拨的资金也较少，有时甚至会被挪作他用，这使得公园从政府获得的资金也得不到保障。虽然公园通过收取门面租金会有一定的营利，但是这些对于充实公园的管理经费起不到什么作用。公园的资金渠道过于单一，没有发挥出其作为一个企业的特性，未能借助市场、社会来为自己的资金来源谋出路。

　　二、管理力量薄弱

　　公园免费开放之后，游客数量的增加和管理难度的加大，对公园管理也提出了更高的要求，原来的管理力量和水平已经无法满足如今公园管理的要求。

　　由于公园转制之后，人员并未发生变化，还是以前的人员，只是变换了身份，大多都不是专业管理人员，所以管理水平还是停留于过去。由于没有接受最新的管理知识等培训，管理理念也技术也停留于过去。而且，管理人员也不够。

　　公园虽然转为企业，但是依然按照事业单位的管理方法进行管理，编制问题使管理人员不可能大量增，只靠原来单薄的管理力量是无法完成公园繁重的管理工作，必须要引入强大的、专业的团队进行管理，也就是第三部门。

　　我国第三部门的发展始于20世纪80年代，近年来，随着经济的快速发展和社会的转型以及服务型政府建设的需求，中国第三部门的发展迅速。图5-1显示，字2002年开始，上海市的社会组织即第三部门一直处于稳步递增状态。至2012年，上海市的第三部门已经达到了9892个。

　　从图5-2可以看出，上海市的社会组织即第三部门主要分为三类，即社会团体、民办非企业单位和基金会。截止至2012年底，其中社会团体36%,基金会占1.16%,而民办非企业单位所占比重要达到将近63%,超过了半数。而在每年的增量中，民办非企业单位也是增加最多的，而基金会的增量则基本为零。

　　虽然第三部门在近几年的发展十分迅速，但是其发展环境还是没有完全成熟，在体制、法律等方面都存在着不少的空缺，所以在发展中难免会遇到障碍。

　　1、意识制约。第三部门的发展首先倚重于现代公民的权利意识和自为意识的觉醒，进而构建中国特色的社会治理体系。这是第三部门成长生命力扎根的心理基础[1].而目前的情况是，无论是政府还是社会市民对第三部门的概念还不十分熟悉或者了解，所以对其能力表示质疑，并不完全相信其能力能达到工作要求的水平，很多重要的工作还是依靠政府自身完成，只是把一些琐碎的事情交给第三部门运作。社会则对第三部门的诚信度不高，受到长期以来“权利意识”的影响，民众只相信政府，对第三部门的支持度不高，这对第三部门工作的开展带来一定的影响。

　　2、制度制约。政府对第三部门的管理还是停滞于过去。随着时代的发展，第三部门的发展多样化使得政府落后的管理模式未能及时跟上，行政管理色彩还是比较浓重。此外，第三部门的经费基本上都是由自己解决，为了扶持第三部门，政府也制定了相应的扶持政策，比如给予一定的财政补助，但是由于设置的标准过高，一些实际长期存在的第三部门无法获取政府帮助，所以政府的扶持政策未能真正发挥作用。

　　3、法律法规缺位。在我国，第三部门的法律地位较低。我国社团登记管理条例规定， 社会团体要在民政部门进行登记注册，之前必须要找一个企业管理单位，这就导致了第三部门一出生就具有依附性。此外，1998年颁布的《社会团体登记管理条例》明确规定了第三部门成立的条件，由于设置的准入门槛过高，使得一部分第三部门以“非法”的身份漂浮于世。而且我国并未出台专门针对第三部门管理的法律法规，现行的条例未能完全覆盖第三部门的所有情况，很多问题和情况并未纳入法律范畴。

　　4、自身管理尚未完善。大部分的第三部门都有现有章程，但是基本上都过于简单，而且很多都是形同虚设，未必能真正实施。第三部门的组织架构也并不完善，从而导致了决策方式和程序存在一定问题。从专业度来看第三部门的兼职人员较多，再加上缺乏专业的管理人士，所以其服务质量也大打折扣。综合以上几个方面，目前，我国第三部门的发展尚未成熟，要作为公园管理的一支中坚力量还远远不够。

　　三、法制建设不完善

　　公园的环境遭到严重破坏主要是人为因素。这些人为因素归根结底是游客的不自律和素质低下。要提高市民素质是一项长期工程，不是一朝一夕能实现的，因此，只能依靠法律武器对其进行约束和教育。而目前我国在公园管理方面的法律法规还很不健全，仅有的法律法规还只停留在在条例层面，未上升至法的层面，而条例的震慑作用还远不及法，目前对违法条例的惩罚措施也较轻，对违法者来说违法成本很低，所以无所谓，从而现有条例没有很好地起到对游客的约束作用。下面就国内外现有公园管理法律法规进行对比。

　　1、国外公园管理法律法规

　　欧洲、日本等一些发达国家关于公园管理的法律体系建立得都比较早，现今的法律体系也较为完善。英国早在1872就已经制定了《英国公园管理法》，日本也早在1956年出台了《日本城市公园法》。而美国的联邦法律规定，每个州都要编制本州的公园规划。 享有“花园城市”美誉的新加坡，其法律体制相当完善，特别注重对生态环境的保护，其制定的《新加坡国家公园法》和《公园和树木法案》等法律法规为公园管理提供了法律依据和保障。国外的公园管理法律法规的立法目的都是为了维护社会效益和环境效益，其法律法规条文具有很强的可操作性，针对公园管理各方面做了详细和明确的规定，避免了法律法规在理解上产生歧义的情况发生。

　　2、我国公园管理法律法规

　　香港是我国第一个制定公园管理法律规的行政区，于1976年制定了《香港郊野公园条例》。继香港之后，上海率先在大陆地区出台了《上海市公园管理条例》。在此之前，公园管理相关法规是空白状态，公园管理的依据只有《城市绿化条例》。但随后，国内各省市都相继出台了地方性的公园管理条例和办法，各类专业公园也有了相关的管理规定和办法，如《国家城市湿地公园管理办法》（试行） 、城市动物园管理规定》等，从而逐渐形成了我国公园管理条例的法律框架。我国现有的公园管理法规明确了公园的公益性质，并规定了公园的职责、规划建设标准和法律地位等等。

　　3、国内外公园管理法律法规差别

　　通过对国内外现有的公园管理法律法规进行对比，可以发现虽然国内外都制定了公园管理相关的法律法规，但是还是存在着一定差别。首先，国外不仅有公园管理的条例法规，还有相关法律，但是国内只有公园管理的条例和办法，尚未上升到法律层面，权威性有所减弱。其次，国外的公园管理法律法规规定具体详细，具有很强的操作性，但是国内的相关条例办法较为笼统，而且与实际脱离较大，操作起来比较困难。再次，国外在公园管理立法方面开始较早，现在的法律体系比较完善，而国内目前还处于起步阶段，所以法律体系还尚未成熟。