完善我国政府购买社会组织助残服务的对策

　　第 5 章 完善我国政府购买社会组织助残服务的对策

　　完善政府购买社会组织助残服务，对于提高政府社会治理能力，推进政府职能转变，促进残疾人事业向前发展，建设社会主义和谐社会具有重要的意义。针对前面我们总结的政府购买助残服务过程中存在的问题与不足，文章将从政府与社会组织两个方面提出完善政府购买助残服务的政策建议。

　　5.1 政府应加快体制创新，为购买社会组织服务提供制度保障

　　政府在助残公共服务的提供上承担主要责任，政府既是政策制定者，又是政策监督者，对政府购买助残服务政策起主要影响作用。要完善政府购买社会组织助残服务，首先必须从政府层面进行思考，制度为助残服务行为提供了前提保障。
因此，政府应该加政府购买体制创新，具体需要做到：完善购买助残服务相关的法律法规、建立健全购买社会工作服务制度、对社会组织进行资源引导与税收政策优惠、建立健全政府购买的监督评估机制。

　　5.1.1 完善政府购买助残服务的法律法规

　　完善政府购买助残服务的法律法规需要从以下两方面着手：第一，提高立法层次，制定全国性的政府购买公共服务的法律条文。目前，政府购买助残服务以地方性法规为主，这类法律只对本地政府购买助残服务起到法律效率。各地立法内容不同，造成购买服务领域混乱，难以进行引导与管制。第二，细化购买服务的法律内容。首先，细化不同类型、不同残疾等级残疾人的助残服务。针对残疾人需求的多样性和复杂性以及残疾人群体的弱势性，中央及地方政府应该在尊重各地实际的基础上，以法律的形式规定不同类型残疾人的服务的购买内容，如对于肢体残疾人来说，生活起居、出行等均有困难，需要人员随时照料，政府应该为这类型残疾人制定特殊的居家服务购买条例；对于精神残疾人，应以药物和心理疏导为主，为他们制定定时定量服务的购买计划。其次，加强对提供助残服务社会组织的法律约束。严格规范助残服务社会组织的管理，针对触犯法律条款的责任人和单位，应该制定相应的惩罚措施，这样既能保证助残服务政策的可持续性，又能保证国家助残行动落到实处。

　　5.1.2 完善社会组织登记管理体制

　　双重管理原则出现之处目的是为了纠正 社会组织"多头管理"局面，事实表明，它发挥了较大作用。但随着如今大量草根社会组织的出现，双重管理体制出现监管无力现象，大量社会组织游离在监管之外，导致不少社会组织身份认同紊乱，陷入双重管理困境。因此，为了在发展市场经济、促进政治体制改革、构建和谐社会过程中，更好地发挥社会组织的作用，政府要积极转变观念，由监管控制向服务型管理转变。完善社会组织登记管理体制具体要做到：一是明确登记主管部门，对登记单位进行分类指导。对于需要确立独立法人身份的社会组织，一律由民政部门直接登记。二是明确对社会组织的监督与管理规定。对于社会组织内部的事情可以由社会组织自己处理决定，通过建立内部监督管理制度来约束组织自身的行为。对于关系国家、人民等第三方利益的事情，应该由专门的部门对其进行监督管理。三是双重管理体制只能作为一个过渡性的制度安排，不能一下子取消，或全部遵守。目前，最关键的事情就是要建立新的监管体制，这就需要政府、学术专家与社会组织代表共同来进行商议。最后，需要简化审批手续，鼓励那些致力于办公益事业的社会组织。如北京从 2011 年开始，民政局开始为工商经济、社会福利、社会慈善等社会组织开设"一口审批"绿色通道。所有这些都为政府改革双重管理体制提供了有益探索和良好条件。

　　5.1.3 加大政府对社工岗位的购买力度

　　"让专业人做专业事"体现的是在助残服务领域引入社会工作者的首要好处。社会工作者在残疾人救助上发挥了极大作用，但是由于没有专门制度规定，购买的社工岗位数量有限，社工待遇有待提高，社工职业规划有待在全国形成统一规定，购买社工服务在我国受到极大限制。残疾人由于自身缺陷，无法正常融入社会生活，这就需要专业的社会工作人才帮助他们。残疾人社会工作是社会工作专业人才，也就是专业社工，他们掌握了科学的、专业的社会工作方法，在促进残疾人心理健康、克服环境障碍方面有独到的经验，政府在助残服务中购买社工岗位，吸纳专业社工人才，有利于提高残疾人平等地参与社会生活的能力，使残疾人能够分享社会发展成果。因此，政府应该加大对社工岗位的购买力度。首先，重视社工在残疾人救助中的作用，加对大社工岗位资金投入。目前残疾人服务领域仍存在需求大而社工供给不足的局面，社工岗位只存在于个别市区的少数街道，远远不能满足残疾人需要，因此，政府有必要增加社工岗位，增加经费投入，争取在其他社区街道铺展开来。其次，要加强社会工作行业组织建设，建设组织健全、功能齐全、服务周全的社会工作组织，为政府购买助残服务提供完备的服务载体。其次，结合当地经济发展情况，制定有竞争力的薪酬待遇，从而吸引、留住专业强、素质优的社会工作人才，让他们能帮助残疾人走出心理阴霾，学会基本生活技能，从而实现残疾人与社会的和谐共生。

　　5.1.4 资源引导，规范政府购买和税收政策

　　资源引导就是政府为实现某种政策目标和意图，通过向社会组织提供公共资金，引导社会组织发展。

　　政府是公共福利的主导者，在资源、政策上有优势，而社会组织是作为"政府失灵"的有益补充，从事于助残服务的社会组织工作人员一般来源于民间，相对政府而言，他们长期从事残疾事业，贴近残疾人生活，能代表残疾人弱势群体的利益，目睹残疾人生活的艰难，了解残疾人最迫切的需要，所以政府只有联合社会组织，才能在政策制定上不偏不倚，确保政策效果最大化，才能有重点、有选择地对残疾人进行服务，实现残疾人利益最大化。而政府购买社会组织助残服务很好地将两者结合起来，建立在目标统一基础上的合作，共同致力于残疾人救助事业，能实现残疾人福利水平的最大化。最后，应借鉴美国利用税收政策调控管理社会组织的经验做法。美国是以税收政策管理社会组织的典型国家。其《国内税收法典》加上一系列条例和细则构成了美国免税组织法律体系。分别从组织定义、免税资格认定、经济利益、报表和信息披露和政治性活动来规范管理社会组织。如果发现社会组织的违法行为，通常处以罚款，对情节严重者取消免税资格，追究主要负责人责任，有的甚至判为监禁。强制要求免税社会组织信息公开，促使社会组织良性发展。

　　5.1.5 建立第三方评估机制

　　我国当前政府、企事业单位的改革中，建立第三方评估机制已经是大势所趋。

　　在助残社会组织中引入第三方的理由是：第一，作为为残疾人事业服务的综合性组织，残联作为政府购买的主体，如果由残联自己监督自己，并不科学也不合理；第二，助残服务非常专业，要求较高，不是随意一个政府部门上门检查就能评估的。第三，提供助残服务的市场缺乏完善的公平竞争市场体制，只靠行业自律还不能达到优化市场、提高服务的能力。所以，加快建立第三方评估机制。首先，评估主体必须是除购买主体和承接主体的第三方机构，既可以是社会上有资质的专业评估公司，也可以是高校相关专业的学者团体，他们在这方面具有专业知识而且具备专业评估能力。其次，制定完善评估指标与方法。指标的确定既要兼顾社会效益指标也要兼顾经济效益指标，即可以采用问卷调查的方法，也可以采用实地查访的方法，评估中要将过程与结果统一起来进行最后评估结果确认。最后，需要评估内容要全面。评估必须包含对政府、对助残社会组织及受助残疾人及其家人多方面的评估。尽可能保证对政府购买助残服务行为评估的全面性、科学性。

　　另外，政府可以将考评结果与后续政府购买服务挂钩，最终形成对政府购买行为以及社会组织提供服务行为的统一监督，促进政府购买竞标单位的市场竞争，促使社会组织向服务态度更优、服务产品更全方向发展。助残服务市场监督的完善，对于促进残疾人服务的可持续、健康发展有重要作用。

　　5.2 社会组织需加强自身建设，为政府购买的服务提供品质保障

　　社会组织是直接承接政府购买助残服务的重要载体，社会组织发展完善与否直接影响它是否能够争取到政府购买服务项目，同样直接关系它所提供的残疾人服务质量的高低。近年来，我国社会组织发展较快，体现为数量增长和质量提升。
但是，我国社会组织发展还存在一些问题，比如资金和人才匮乏、内部监管不到位。这些问题在一定程度上阻碍了政府购买助残服务。因此，要从以下几个方面进行改进。

　　5.2.1 拓宽筹资渠道，积极参与政府购买服务、项目委托

　　社会组织要加强自身建设，首先第一点要做的就是筹集资金，资金是组织正常运转的血液，因此，筹集资金对于社会组织发展至关重要。社会组织筹集资金的渠道主要有四种：政府补贴、民间捐赠、服务收费和外国援助。在我国，一些规模较大的社会组织成立都离不开政府资金支持。这种组织容易获得"合法"地位，在市场竞争中实力雄厚，较易获得财政支持，在社会上影响力较大。但长远来看，随着公民社会的日趋完善，我国政府对社会组织的支持会减小，依靠民间力量建立起来的组织会增多，资金对这种民间社会组织的成长其关重要。由于这种民间社会组织吸引力小，筹措资金是个问题，资金主要来源于民间捐赠，虽然可以享受一些媒体、企业、个人的捐赠，因为这种捐赠不固定，具有一次性、临时性、特定性的特点，所以对民间社会组织来讲，是不能维持其长期发展的。要想从根本上解决这个问题，首先要健全社会保障机制，其次政府应该通过政府购买、项目委托等形式对社会组织提供资金支持。在政府购买服务上做的比较出色的地方有深圳、上海、广州等城市，以深圳为例，2008 年深圳社工机构获得 5000多万元的项目经费，该经费主要来源于政府购买社工服务，这笔资金为社工机构顺利开展活动提供了巨大帮助。资金筹集到位只是解决了一部分问题，如何使用筹集的资金关系组织的可持续发展。只有将信息公开，坚持账单透明公正，才能取信于民，才能将活动顺利开展，从而提高社会公信力，才能在社会立于不败之地。

　　5.2.2 广泛吸纳人才，提升专业能力

　　社会组织能力主要包括有明确使命，能承接高质量项目，具有筹资和战略计划能力，还要具有应对外部风险的能力，对内应具备组织管理、人员培训、任务分配、资金运作、项目开展的能力。

　　这些能力的获得需要下面几个方面的配合才能实现：首先，提高自身实力，吸引人才。社会组织要不断完善自身内部管理体制，规范用人标准，国家要适量为这类机构给予事业编制，吸引各方人才投身于残疾人事业当中。其次，重视培养人才。一是组织定期对组织员工开展业务培训，提高服务能力；二是政府要注重高校专门人才的培养。社会组织发展需要高素质、复合型人才，这样才能有效满足社会组织机构人才需要求。例如，社工人才在我国助残服务领域非常紧缺，我国在 2009 年批准高等院校开展社会工作专业学位招生，但是我国专业社工还有百万以上的缺口。最后，提高福利待遇，留住人才。对已经走上社工岗位的工作人员要提高他们的福利待遇水平，从而解除他们的后顾之忧。这样也就能减少社会组织中高素质专业人才的流动，再加上社会组织自身的规范化建设和激励，更多的社会工作专业人才将会在这些组织中就业。有了这些人才队伍建设，社会组织能力提升就变得容易多了，在提供政府购买服务中更有竞争力。

　　5.2.3 内外结合，建立多元监管体系

　　在市场经济条件下，竞争无处不在，如何公正透明，如何赢得公众的信任，是社会组织需要考虑的问题，就目前社会组织暴露的问题绝大多数关于运作不公开、财务不透明，这些问题的存在不仅扰乱市场秩序，同时阻碍了社会组织自身的发展。要让社会组织在法律规范内运行，离不开全方位的监督制约体系。因此，形成社会监督、自律监督、政府监督、行业监管密切配合的全方位监管体系，是维护社会组织公信力的有效途径。对于偏离社会公益宗旨、服务质量低下、不受监管约束的社会组织，一律依法依规给予撤销登记和罚金等处罚，另外，要引入退出机制，采取优胜劣汰的办法，整顿社会组织市场秩序，保证社会组织在公共服务提供上健康发展。