我国政府购买社会组织助残服务的成效问题

　　第 4 章 我国政府购买社会组织助残服务的成效问题

　　在残疾人社会保障中，有针对性地购买残疾人社会组织助残服务，可以充分发挥社会组织在服务供给上的"比较优势",在促进残疾人事业发展上起到明显成效。但是，由于政府购买助残服务属于试点探索期，很多地方还不尽人意，缘于政府购买制度制约以及社会组织自身发展存在不足，导致政府在购买社会组织助残服务过程中出现制度不合理、购买内容单一、监督评估不完善，组织内部资金、人力困境等问题。结合我国购买服务实践，下面将从成效和问题两个方面具体分析我国政府在购买社会组织助残服务当中的"得"与"失".

　　4.1 我国政府购买社会组织助残服务的成效

　　4.1.1 残疾人社会保障体系更加完整

　　政府购买社会组织助残服务促使残疾人社会保障体系更加完善。主要体现在以下几个方面，一是残疾人社会保障责任主体增多，由以前的家庭自养到现在的政府、社会组织及家庭三方协同合作，共同承担起助残的社会责任；二是残疾人社会保障内容的增加，残疾人社会保障最初以满足残疾人基本生存需要为主，如为残疾人提供吃穿住用等物资或给予最低生活补助，在实行政府购买助残服务以后，残疾人的康复、教育、就业、养老、医疗等方面的需要得到一定程度的满足，残疾人不需要离开社区就能享受到社区助残社会组织专业化、科学化的服务；三是残疾人社会保障层次提升，由低级的满足残疾人生存需要转变为高级的满足残疾人发展性需要，发展性需要主要有生活照顾、家政服务、康复护理和精神慰藉。由此可见，政府购买社会组织助残服务有助于残疾人社会保障体系的日臻完善。

　　4.1.2 助残公共服务日趋多样化和精细化

　　我国政府在提供个性化助残服务领域积极与社会组织展开合作，加强了社会服务管理创新，逐步培育出了融合式的残疾人社会组织发展机制，这些类型的社会组织往往长期集中于某一残疾领域的服务，具有专业优势和影响力，逐渐形成了专业化、精细化、个性化的助残服务模式。助残公共服务多样化与精细化主要体现在：一是服务种类增多，表现为服务的残疾人种类和数量增多，以前只有部分肢体、轻度智力、精神残疾人才能享受助残服务，目前享受助残服务的人员范围开始增大，盲人残疾人、听力残疾人也可以享受助残服务。二是服务更加精细。

　　由最开始的简单的日常照料发展为认知教育、心理辅导、精神药物治疗、肢体残疾人的康复训练。其中每一类服务下面，又可以细分，保证了助残服务因人而异，较好地满足了残疾人的需要。如武汉市武昌区启明儿童之家采用的教学方式有三种：一是个性化分班教育，按康复能力划分；二是教育干预为主（语言、行为、交流、人际关系发育障碍）；三是由模仿开始、功能性表达（能表达自己的意思），然后认知（时、空、形、颜色），建立理解的基础。为来校儿童有提供住宿，有日托、周托、月托三种形式。根据残疾人类别的不同和身体缺陷造成的生活困难程度不同，所提供的助残服务呈现出多样化和精细化。

　　4.1.3 残疾人社会工作服务更加专业化。

　　残疾人社会工作服务更加专业，体现在以下几个方面：一是拥有专业的社会工作服务人才。社会工作专业人才也被称为社工，他们拥有社会工作专业知识掌握了专业社工技能，主要活动于社会救助、慈善事业、社区建设等多个领域，利用专业化手段为需要的对象提供帮助。残疾人是社会弱势群体的一部分，他们在克服心理障碍和环境障碍中存在很多问题，迫切需要社工的专业救助。社工参与助残服务具有扶助专业化优势。

　　就助残服务而言，专业社会工作人才在残疾人救助、残疾人心理疏导、行为矫治、关系调试等服务方面的具有专业优势。

　　二是掌握专业的社会工作方法。社工机构通过社工人才将社会工作的个案、小组、社区社会工作三种主要方法运用到扶助残疾人中，遵循社会工作具体的逻辑顺序。比如助残个案中，制定了接案、收集资料与预估、制定服务计划、实施服务计划、结案与评估五个步骤，保证了残疾人享受服务的程序更规范。

　　三是具备社会工作专业伦理责任。社会工作专业伦理对社会工作人员应该履行的责任和义务进行了规定，有利于规范社会工作者行为，预防道德风险的发生。

　　在助残社会工作实践中，它保证了社工人员按照一定的步骤和规则提供服务，保证了助残服务按流程有效执行。其中，社会工作者对服务对象的伦理责任是社会工作专业伦理责任中的一种，它包括对服务对象的义务，获取帮助对象的同意，保守他人隐私和秘密等多方面。这种专业伦理责任能够帮助社会工作人员拉近与残疾人的心理距离，能达到很好的服务效果，政府购买的社工服务促使助残服务更为专业化、规范化。

　　4.1.4 助残服务社会组织不断发展壮大

　　政府购买社会组织助残服务为社会组织发展提供了机遇，促进提供助残服务社会组织的发展壮大，主要体现在以下几个方面：第一，竞争机制的引入促使社会组织管理体制逐步完善。政府为残疾人提供服务的供给机制中引入竞争机制，促使社会组织明确发展方向，适时推动管理体制改革创新，管理体制的完善直接为社会组织提供了持续发展的保障。第二，财政支持和税收政策为助残社会组织发展壮大提供强大支持。一方面，建立财政扶持机制。推进公共财政对社会组织的资助、补贴和奖励，政府财政每年安排预算资金用于资助或奖励社会组织参与助残社会服务、开展公益组织等活动宣传。另一方面，落实税收优惠政策。针对公益性、福利性社会组织实施税收减免政策，税务部门指导社会组织依法登记，保障社会组织依法享受税收优惠待遇。金融机构为符合条件的社会组织提供信贷支持，保障了助残社会组织发展的资金需求。第三，专业人才队伍促使助残社会组织发展壮大。政府购买的社会工作服务，促进社会组织人才队伍职业化、专业化和年轻化。不断完善的人才激励机制、社会组织专职从业人员权益保障政策和劳动用工制度，为助残社会组织的发展壮大提供了智力、人力资源支持。

　　4.2 我国政府购买社会组织助残服务存在的问题

　　政府购买社会组织助残服务作为新兴事物，目前只在少数地方进行试点，购买行为基本处于摸索阶段，所以，在实行政府购买具体的操作过程中难免出现新问题，文章结合我国相关研究文献与实地调研，从作为购买方的政府和作为承接方的社会组织两个方面出发，总结了我国政府购买社会组织助残服务存在的主要问题。

　　4.2.1 缺乏政府购买残疾人服务的专项法律法规

　　我国专项的残疾人立法工作起步较晚，相应的法律法规相对较少。《中华人民共和国残疾人保障法》和"十二五"规划，规定了残疾人享有的基本权利和残疾人事业发展的总体方向，是残疾人保障方面的纲领性文件，但只确定了残疾人保障的方向和宗旨，并没有后续法律法规来规定具体的措施。此外，虽然《中华人民共和国政府采购法》对政府购买起到了强有力的约束，但该法也没有具体涉及政府如何购买助残服务的内容，同时，各地方政府也缺乏购买助残服务的具体法规，难以对政府购买助残服务过程中的违法行为进行法律监督和制裁。

　　台湾和大陆相关学者在研究分析政府购买公共服务中都曾指出当前法律体系不够完善，这些问题同样存在于政府购买助残服务过程。主要体现在：一是政府采购法对社会组织的优先支持度不足、导致较高的行政成本、采购信息不够公开透明等负面影响；二是目前国内相关法律文本法律层次不够高、类型缺乏多样性、内容存在差异。

　　发展政府购买社会组织助残服务，具体完善的法律法规是基础，因此，需要尽快改变这一制度无法可依的困境。

　　4.2.2 民办机构与公办机构机会不均等

　　政府对于公办和民办机构没有采取一视同仁的态度，二者在政策倾斜、经费支持和税收优惠方面没有享受同等的待遇，造成民办社会组织在承接政府购买项目时机会不均等。例如在机构场地上，公办机构要么有自己的房子要么可以免费租用场地，而民办的不仅要自己花钱租场地，还得交营业税。公办机构有定期的研究经费，可以进行一些科研项目，而民办的由于是自收自支，除了缴纳各种费用税收外，剩余的经费顶多购买几件硬件设备或增加员工福利，对于科研已有心无力了。由于缺乏来自于政府或其他机构较为稳定的资金支持机制，我国民办的残疾人服务机构的运营的主要资金来源是服务性收入。但由于所服务对象是残疾人家庭，大多数家庭的经济都比较困难，支付能力都很弱。

　　另外，由于社会组织登记、管理的不完善，民办社会组织与公办社会组织待遇不公，民办机构因为规模较小、资金不充足、影响力小、社会公信力较低，从而得不到社会慈善组织的捐赠，往往也得不到政府的青睐。在社会组织在提供公共服务更有效率的背景下，政府应该更多地给予财力、物力、人力上的支持。
　　
　　4.2.3 购买的服务内容不够全面

　　政府购买助残服务注重生存性需求，忽视发展性需求，购买的服务内容不够全面。所谓生存性需求就是与衣食起居相关的需求，发展性需求就是与残疾人就业、心理健康、娱乐相关的促进残疾人身心健康发展的需求。残疾人分不同种类，所需服务也不相同，部分重度肢体残疾人和盲人连起居都成为问题，这也直接决定了政府购买助残服务的对象多是家政服务公司及一些社会志愿组织，购买内容与形式主要是生存性需求，满足生存性需求的服务主要有两种提供形式，一是残疾人进入社区机构托养中心享受助残服务，如日间托养中为残疾人提供的服务有日常生活照料、实物认知、简易手工艺品的制作；二是服务人员亲自上门为残疾人提供的家政服务，包括为残疾人买菜、做饭、洗晒衣服、打扫清洁等，主要为残疾人生活提供便利和照顾。然而，残疾类型不同，残疾等级也千差万别，政府应该因人而异，区别对待残疾人对助残服务的需求。对于部分轻度肢体残疾人来说，他们更能够渴望有一份工作，用自己的双手来创造生活，实现自己的社会价值；对于精神残疾人和智障残疾人，他们更渴望有人走进他们的内心世界，帮助他们恢复健康，引入专业的社工人才就显得更为重要。包括残疾人教育、就业、精神等方面发展性需求的服务，政府购买的力度仍需进一步加强。

　　4.2.4 监督与评估机制不健全

　　相对于政府大型基础设施建设、政府办公用品采购等一些常规的政府采购行为，政府购买助残服务基本上处于一个各地摸索的阶段，还没有形成完善的体制和机制。助残服务的专业性强，服务对象类型多较复杂，服务质量难以量化，加上各个地区实际情况也不同，导致政府监督管理困难。目前，我国政府购买助残服务的监督与评估机制还没有完全建立，存在的问题主要有以下这些：监督多流于形式；关于政府购买助残服务的独立的第三方评估制度尚未建立；媒体和公众对社会组织的监督管理还不到位。这些问题在很大程度上影响了政府购买助残服务的绩效，也不利于提供助残服务的社会组织的发展。

　　4.2.5 双重管理体制制约了社会组织的发展

　　我国对社会组织的管理可以简单归纳为"归口登记、双重负责、分级管理".

　　这种管理模式主要目的是如何规避政治风险和责任，社会组织的发展被放在次要位置，这种模式将政府与社会组织对立起来，不利于两者之间的互动合作。社会组织要接受来自登记管理机关和业务主管单位的双重管制，本意是想分散风险，但实质往往是出了问题，相互推诿，找不到责任人。一些单位不愿意担任业务主管方，导致社会组织无法登记注册。另一个问题是，即使有单位接收登记，但是由于注册费用太高，导致登记困难。这样就导致大量社会组织因无法注册成为"非法的".事实上，社会组织实际数量远远大于官方统计数量。这种因登记门槛高造成的"非法组织"得不到法律的保护，更得不到政府的支持，影响了机构办事效率和作用发挥。虽然"非法",但是这类组织在恢复文化传统、社区救助、服务等方面发挥了积极作用，这类组织的行为符合社会公众的价值目标，特别是残疾人救助类公益机构更应该得到正名。因此，不应该再让双重管理体制成为社会组织前进的绊脚石。

　　助残社会组织的发展有利于推进残疾人事业的发展，政府应该降低登记注册门槛，鼓励它们发展，如果业务部门一味地对助残社会组织采取行政干预，势必成为社会组织发展的阻力。

　　4.2.6 社会组织资金匮乏，资金来源结构不合理

　　资金匮乏，过分依赖单一资金来源是严重制约我国残疾人组织生存和发展的问题。近年来，我国民间慈善捐赠和志愿服务等公益活动越来愈多，然而公益事业发展的社会氛围还远不够成熟。这既有主观意识问题，也有客观制约因素。一是，我国仍然是发展中国家，我国的企业，特别是民营企业大部分尚处于原始积累和扩大再生产阶段，没有充足的资金用于社会公益；不管攀升的房价、医疗、教育等生活成本令工薪阶层对公益捐款心有余而压力不足。二是，民间组织缺乏社会公信力。捐赠人在选择捐赠对象时倾向于选择社会公信力高、实力较强的组织，一起捐款在短时间内见到实效，而对刚起步的弱小残疾人组织则没有耐心去扶植其慢慢成长。这带来的直接影响就是实力较强的社会组织变得更加强大，实力较小的社会组织生存更难，直至无法生存。另一个重要原因是政府政策问题。

　　我国没有建立起关于慈善和非盈利的完善合理的税收减免制度。企业和个人想很多民间残疾人组织捐款享受不到税收优惠待遇，而符合现行慈善捐款税收政策的大多数是具有很强的官方背景的组织，这客观上会挤压民间组织或去社会资源的空间。

　　我国残疾人组织从政府获得的资金支持还处于很低水平。目前我国有不少地方开始实施了政府购买残疾人服务这一政策，政府采取的财政补贴不是定期的，也没有形成固定的、长期的制度安排，带有很大的不定性，所以，依赖政府的财政拨款来维持组织发展需要是行不通的。机构运行中，房租、水电、税收等开支较大，员工工资、福利待遇偏低，科研发展经费严重不足。政策对自收自支事业单位的收费限制。例如武昌区的公办机构每年都可以得到国家拨款进行项目研究，而其他民办机构得到进行项目研究的机会非常少。如何解决助残社会组织的资金困境、建立社会组织健康发展的长效机制，是摆在政府和社会组织面前的重要问题。

　　4.2.7 社会组织专业能力有待提高

　　助残社会组织的服务专业化水平有待进一步提高。由于残疾人群体身体或精神存在缺陷，需要的康复护理需要很强的专业性。比如针对精神残疾人需要有专业的精神病专家进行每日的药物治理和专业的心灵辅导，这类工作的替代性较小，要求非常专业。社会组织能力水平参差不齐，资金实力也存在较大差异，康复护理器具与专业的护理人员较为缺乏，直接影响助残服务质量。简单可以从以下几个方面分析，一是从业人员队伍文化程度普遍较低，主要是非专职人员和中等文化人员。二是高素质之人才难以吸引进来，主要是因为社会组织的影响力还有待提高，人们对从事的这类职业不够了解，存在待遇不高、工作不稳定、奖励激励不足等诸多担心。三是组织自身使命感不够强烈，创造性和自觉性不高，能力方面有限，导致近年来在公共服务采购招标中错失良机。虽然设立了一些机构专门负责从业人员培训，但是多数流于形式，没有形成完整的上岗培训机制。

　　4.2.8 社会组织内部监管有待完善

　　公信力是社会组织的生命线。良好的组织内部监管体制是保证公信力的必要前提。目前，社会上曝光的慈善造假、欺诈、贪污、私自挪用等丑闻，严重影响了社会组织的生存。公益性和非营利性是这类组织的本质属性，需要组织具备强烈的社会责任感和坚定的信念，同时也要求组织具有完善的内部组织管理体制。

　　只有规范组织行为，惩处那些坑蒙拐骗的组织，肃清行业违纪现象，才能从根本上保证社会组织的健康发展。在我国法制还不够健全的情况下，仍然存在一些社会组织背离公益的宗旨，出现财务不公开、项目信息不透明、贪污腐败等现象，组织内部财务管理机制不健全，导致数量巨大的钱财"丢失"、"虚开发票"、"高比例管理费"等现象出现，这些不仅妨害了社会组织在公众心目中的印象，而且导致这行业出现混乱，不利于该组织的长期可持续发展。