我国政府购买社会组织助残服务的模式与特点

　　第 3 章我国政府购买社会组织助残服务的模式与特点

　　政府是社会保障的首要责任主体，残疾人社会保障由经济补贴、服务供给、精神慰藉三大部分组成，在实际活动中，政府不是万能的，由于政府提供的残疾人社会保障缺乏制度约束和较少的资金投入，加上市场是追求利润最大化的，直接导致残疾人生活权益容易被忽视，这就需要政府与社会组织进行合作。社会组织的非营利性和公益性为政府购买助残服务提供了可能性，在这种情况下，政府向社会组织购买助残服务，便能有效解决市场失灵和政府失灵。政府把效率不高的助残公共服务交给社会组织去做，社会组织得到国家授权及资助，从而建立合作和互补的关系。具体的如何进行合作、合作的效果如何，就需要根据具体实践来进行检验。

　　根据残疾人事业"十二五"发展纲要和开展加强和创新残联组织社会服务管理试点工作的通知的要求，我国政府同时在北京、江苏等 6 省（市）开展试点.根据各地区试点实践，归纳总结了我国政府购买社会组织助残服务的模式和特点。

　　3.1 我国政府购买社会组织助残服务的模式

　　政府与社会组织构成了助残服务购买方与承接方的关系，购买模式也就是政府采取的购买方法及在购买关系中政府与社会组织的关系变化，购买模式随着残疾人需求的变化而相机选择，政府购买社会组织助残服务关系比较复杂，但是有规律可循，根据目前我国多地进行的政府购买助残服务的实践，可以发现，关于购买模式的研究类型以个案研究为主，带有鲜明的地方特色，大致可以分为以下几种。

　　3.1.1 从双方的依赖程度分：依赖模式和独立模式

　　从购买方与承接方的依赖程度来看，可以将政府购买助残服务模式划分成依赖模式和独立模式。依赖模式是指作为承接方的社会组织由于受资金、服务能力、社会公信力的制约，发展遇到瓶颈，需要较多地依赖政府的扶持，所以在提供助残服务过程中话语权较少，需要听从政府的要求来实现购买项目要达到的目标。

　　独立模式，则是指那些整体实力较强的社会组织，往往是指公办社会组织，它们有政府的资金、场地、人力等多方面资源支持，能够较快地承接政府购买项目，在项目实施过程拥有独立权和自我管理权力。

　　3.1.2 从双方的竞争关系分：竞争模式和非竞争模式

　　从购买方与承接方之间的竞争关系来看，可以将政府购买助残服务模式划分为竞争模式和非竞争模式。所谓竞争模式就是指政府购买社会组织助残服务过程由招标、投标、开标、评标、合同签订组成，参与竞标的社会组织之间是竞争的关系。采用竞争模式购买助残服务的好处是有效地实现政府预期达成的目标；有利于促进社会组织之间公平竞争；有利于供应商和采购实体双方公正交易，实现双赢；能够较好地减少腐败。非竞争模式也叫议标，它是非公开的，政府作为招标人，提前选取若干个社会组织直接开始谈判，如果谈判成功，那么购买交易就宣告达成。议标的好处就是：政府作为招标人，可以使标价降低或创造其他条件让自己有利可图。对社会组织投标人来讲，可以澄清标书条款，增强社会组织自身参与助残服务项目的竞标能力。

　　3.1.3 从双方的地位关系分：行政模式、契约模式、合作模式

　　根据购买方与承接方的地位与关系，上海市在推进政府购买社会组织助残服务过程中，探索出来三种购买模式：行政模式、契约模式、合作模式。行政模式是指在助残服务购买中，政府与社会组织是上下级的隶属关系，政府通过财政资金自建助残社工机构，通过购买社工岗位，招聘专业社工，政府给予社会工作者资金保障，根据所辖街道或社区的需要委派社工人员提供专业服务。契约模式采用的是一种社会化管理方法，通过招标，选择专业能力强、机构发展成熟的机构进行委托，购买方与承接方是一种委托与被委托的关系。例如对重度残疾人、精神、智力残疾人的家政、托养、康复护理服务都是通过这种方式。合作模式是建立在相互信任的基础上的，两者的目标一致，社会组织有较大的独立性，政府给予社会组织一定量的财政补贴、税收优惠方面的支持，共同提供助残服务。

　　以上三种模式各有利弊，适用的场合各有不同，政府需要根据具体需要进行选择运用。首先来讲行政模式，作为购买方的政府占主导地位，作为承接方的社会组织与政府是上下隶属关系，政府来提供服务比社会组织更有效率，这种助残服务必须由政府来提供，社会组织只是配合实施，比如为残疾人建立的无障碍的公共设施。契约模式中政府与社会组织通过订立契约建立联系，该类服务技术难度较高，专业性强，如果由政府提供，不仅成本高，而且不够专业，因此，需要社会组织参与提供，才能保证服务的质量和效果，政府只需要提供资金，参与监督与评估，所以，可以节约行政成本，提高执政能力。另外，这笔购买资金满足了社会组织生存的资金需要，促使社会组织朝服务更优方向发展。合作模式中，政府与社会组织是一种相互独立的合作关系，政府与社会组织都可以参与提供政府购买的助残服务，所实现的效果差异不大，政府购买社会组织助残服务主要是为了转变职能，让助残服务更加多样化、精细化的需要。

　　根据购买方与承接方地位与关系划分我国政府购买社会组织助残服务较为合理与全面，也是我国目前政府购买社会组织助残服务中最常见的发展模式，在行政模式、契约模式和合作模式划分中，已经包含了依赖或独立，竞争与非竞争关系的对比，所以研究将以上几种模式进行了融合，具体分析了每种模式下政府购买助残服务的机构性质与服务残疾人对象、内容等，详细见下表 1:

　　3.2 我国政府购买社会组织助残服务的特点

　　政府购买助残服务是政府购买在残疾人服务领域的延伸，它除了具有与其他公共服务购买行为相同的特征，如互济性、公益性、非营利性以为，还具有下面三种特性，即服务对象的选择性、服务内容的多样性、服务理念的可持续性。只有充分认识政府购买助残服务的三种特性，才能对政府购买助残服务进行有针对性的成效研究，才能为进一步完善政府购买助残服务提供路径选择上的思考方向。

　　3.2.1 服务对象的选择性

　　借鉴社会福利服务的相关理论，可以将服务对象划分为选择性与普遍性。对象的选择性与政策的指向性应该是一致的，有效的政策对象选择，能保证政策福利发送到最需要的人身上。选择性是指以特殊的个体或者群体为目标的服务，服务的群体是根据制定的标准选择出来的，选择是有条件的，这在一定程度上能保证政策在某个范围的公平性。政府购买助残服务以残疾人中的贫困者为主，服务对象具有选择性。从实际调查来看，享受政府购买的助残服务中的家政服务只有盲人残疾人享受，日间照料服务只有智障残疾人和抑郁性精神病残疾人享受。类似于残疾人日间托养的康复照料机构也只面向部分残疾人，不向全范围的残疾人开放。政府购买助残服务政策对象的选择是建立在进社区摸查探访、问卷调查的基础上的，选取最困难的残疾人群体提供有针对性的助残服务，让政府的福利支出用在"刀刃"上，从而保证了政府购买助残服务的客观性和公平性。

　　3.2.2 服务内容的多样性

　　根据残疾人残疾程度、类型的不同，可以将残疾人托养服务机构分三种不同类型：一是集中托养服务机构。集中托养服务机构是以街道为单位，提供给所在街道残疾人享用的委托安置机构。政府为残疾人购买的服务主要是残疾人的食宿、清洁、情绪安抚；二是日间照料服务机构。残疾人白天的所有饮食、休息、学习、人际交往活动在这里进行。政府主要通过购买专业的社会工作服务，对残疾人进行面对面的康复训练及心理健康教育。三是居家安养服务机构。残疾人不需要离开家，就能享受政府购买的居家安养服务，政府通过购买家政公司的服务，达成协议定时安排家政服务人员上门为残疾人提供居家保洁、生活起居、洗衣做饭等服务。政府对以上三种类型的社会组织不仅在资金上予以支持，在场地、税收等方面也给予优惠。

　　3.2.3 服务政策的可持续性

　　政府助残服务政策的可持续性主要从两个方面得以体现：第一，全国性的法律相继颁布。为维护残疾人合法权益，推动残疾人事业发展，保障残疾人平等参与社会生活，《中华人民共和国残疾人保障法》作为我国残疾人权益保障的首部大法，为其他法律的颁布施行起到了纲领性的作用。2006 年《中国残疾人事业"十一五"发展纲要》明确指出，我国政府应在以人为本的科学发展观理念的指导下，坚持以政府主导的模式将残疾人事业发展经费列入预算，坚持社会化的工作方法，充分开发和动员社会力量，其中就包括发动社会组织的作用，鼓励、倡导社会各界积极参和支持残疾人事业发展。2008 年，我国修订了《中华人民共和国残疾人保障法》被修订，目的在于进一步完善残疾人法律，保障残疾人的合法权益。从政府购买助残服务的实践来看，2012 年《国家基本公共服务体系"十二五"规划》出台，"规划"将"残疾人基本公共服务"单独突出，明确指出政府要为残疾人提供特殊的基本公共服务，以满足残疾人的特殊需求，为其平等参与社会生活其营造平等的环境，为残疾人生活和发展提供稳定的制度性保障。这为我国政府购买助残公共服务这些奠定了法律基础。第二，地方性法规陆续出台。

　　目前北京、成都、杭州、广州等市政府在积累了政府购买公共服务实践经验的基础上，率先颁布了相应的地方性政府规章制度，如北京市海淀区政府《关于政府购买公共服务指导意见（试行）》、《成都市人民政府关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》、杭州市《关于政府购买社会组织服务的指导意见》和《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法（试行）》等，相关法规完善与改革为其他地区提供了有益借鉴。

　　全国性法律和地方性法规的相继实施并不断修订完善，体现我国政府为发展残疾人事业给予了持续不断的关注，为政府购买助残服务提供了法律保障，体现了政府助残服务政策的可持续性。