我国政府购买社会组织助残服务的理论基础与意义

　　第 2 章 我国政府购买社会组织助残服务的理论基础与意义

　　2.1 我国政府购买社会组织助残服务的理论基础

　　研究主要选取了与本题关系密切的四大理论：人权理论、新公共管理理论、供养理论、增能理论。人权理论是政府提供助残服务的理论依据，而新公共管理理论解释了政府购买助残服务的动机。供养理论和增能理论为助残服务的具体实施提供了思路，指明了方向，被广泛应用于与助残服务相关的社会工作实务中。

　　2.1.1 人权理论

　　关于人权的含义。当代权威的《布莱克法律辞典》（第八版）（Black`s LawDictionary）对"人权"（human rights）的解释如下："根据现代价值观，任何人应当能够向他们所处的社会主张的权利，包括自由、利益及免于受到伤害或免于干某事。"该解释包括以下几个要点：一是现代价值观而非古代的价值观、国际标准而非国内标准是人权的判断标准；二是人所处的社会是人权的义务主体；三是人权具有普遍性、平等性，是人人都应该拥有的权利并非某些特定人群所享有的权利。

　　第一，关于人权的含义。人权本质上体现的是人类社会共同体对其成员的"同类"身份（人类身份）的承认和尊重。因此，可以这样说，人权具有很强的道德属性，人权的存在具有很强的独立性，并不依附于政府当局制定的法律法规的认可而存在。第二，关于人权的内容。就目前学界达成一致的关于人权内容的观点可以归类为以下三个部分：公民权利与政治权利；经济、社会、文化权利；集体权利。第三，关于人权的普遍性。人权的普遍性在于人权是一切人，或者或至少是一个国家的一切公民或社会成员，不分种族、肤色、性别、语言、宗教等，都应当平等地享有的权利。第四，关于人权的义务主体。人权的义务主体包括任何个人和国家、社会组织，国家则是保障人权的主要义务主体。人权的国家保障义务包括尊重的义务；保护的义务；满足或确保的义务；促进的义务四个方面。

　　在当前国际和国内对普遍重视人权的环境下，人权理论作为政府提供助残服务的基础理论具有可行性，具体可以从以下两方面来分析：第一，当前，国际上都在普遍张扬人权，人权可谓是"家户喻晓",并且建立了国际人权组织提供相应的人权保障；第二，政府提供的助残服务，主要保障的是残疾人的社会性人权，与当前高度关注的政治性人权不相关，且我国仍在不断加强对公民的社会性人权、经济性人权的保障力度。

　　2.1.2 新公共管理理论

　　自威尔逊以来，公共管理一直在关注两大本质性问题：一是行政主体是否在做正确的事情，即提供的公共服务与行政相对人或公众的需求相一致；二是行政主体是否在正确的做事情，即做事情的行为方式是否正确--以高效的为公众提供保质保量的公共服务。而开展政府向社会组织购买助残服务的研究，目的在于为第二个问题提供解决办法。

　　自 1960 年代开始，美国政府就开始采用合同机制为公众提供社会服务，但应用的范围比较狭小，主要集中于某些特定的行政目标领域。到二十世纪八十年代，英国轰轰烈烈地开始了大规模的公共部门民营化、公共任务民营化改革进程，进而带动全球掀起民营化改革的浪潮席，使得一种新的理论--新公共管理理论很快崭露头角并风靡全球。

　　新公共管理理论强调用私有化进行改革。私有化包括两个方面：公共服务供给主体私有化和公共服务供给方式私有化。新公共管理理论主张私有化改革，源于在行政垄断的环境下，政府无法或者不愿主动为公众提供成本低、效率高、质量优的公共服务。新公共管理的"旗手"萨瓦斯教授明确指出私有化的目的就是要"为政府瘦身".

　　新公共管理理论强调政府管理职能在于"掌舵而非划桨",政府向社会组织购买助残服务代替自己提供公共服务，体现了政府掌舵而非划桨理念，政府掌握助残服务的发展方向，委托社会组织为残疾人提供具体的、专业化的服务。而这中间必然涉及社会组织之间、组织内部人员之间的竞争，并以此促进助残服务市场的发展和服务质量的提高。在掌舵而非划桨的情况下，政府只负责宏观掌控大局，真正展现政府应有的功能和特长。
　　
　　2.1.3 供养理论

　　在国外，对于残疾人，特别是失去劳动力的残疾人，起初社会认为最好的办法是把他们供养起来，以表示对残疾人的责任和爱护。英国迈克尔？奥利弗、鲍勃？萨佩在《残疾人社会工作》一书中介绍了这种供养的情况，并作了一定的评述。

　　（1）膳宿关怀

　　在英国，在隔离的慈善实施--膳宿关怀中心，为残疾人提供膳宿与护理条件。残疾人住进膳宿关怀中心，其最常见的原因是家庭破裂，或者是家庭料理者不愿再继续负责护理。阿尔弗？莫里斯说："值得高兴的是越来越多的人认识到，将残疾人（包括严重残疾人）送到膳宿关怀中心去，并不是令人愉快的事情。他们需要的是增加在社会里会面的机会。"迈克尔？奥利弗、鲍勃？萨佩认为，经历多年的实践，针对包括残疾人在内的各种群体膳宿关怀受到了激烈批评。从社会性残疾模式的观点来看，膳宿中心模式无疑加剧了损伤的程度。

　　（2）膳宿关怀的替换模式
　　
　　由于膳宿中心受到许多批评，继而改变替换模式，即残疾人村、混居住宅、福库斯住宅、英国住宅协会方案、终生住宅和个人扶持计划。对此，迈克尔？奥利弗、鲍勃？萨佩逐一介绍其具体情况，并且认为，这种收养制度所产生的多种替代模式也有缺陷。

　　这两种模式存在共同的缺陷，即残疾人实际上是被拘囿在托养机构之中，被排斥在正常的社区生活与家庭生活之外。所以，文章引用这个理论，希望我国政府在制定购买社会组织助残服务政策是能善加利用，部分调整部分残疾人托养服务，避免造成残疾人与社会被隔离的局面，更多地让残疾人回归社会正常生活。

　　2.1.4 增能理论

　　"增能"（empowerment）一词来源于社会福利界，意思是指个人在与他人及环境的积极互动过程中，获得更大的对生活空间的掌控能力和自信心，以及促进环境资源和机会的运用，以进一步帮助个人获得更多能力的过程。"增能"一词最早出现在美国学者所罗门（Solomon）于 20 世纪 70 年代提出对被歧视的美国非洲裔黑人增能的工作中，进而把增能带入了社会工作，甚至社区工作的议程。20世纪 90 年代以来，增能已经成为主导社会工作领域的理念之一。

　　增能理论以发挥人的潜能为基础，更关注人的基本价值的实现。许多关于残疾人的供养及照顾理论秉持服务对象是脆弱的观念，但忽视了社会工作的一个基本价值观念，即人是有潜能的、是可以创造的。"增能理论则站在了人的发展的立场上，认为通过一定的方法，残疾人可以在一定程度上恢复他失去的机体的、社会的功能，并有助于他们进入一般的、正常的社会生活。"增能理论不仅可以恢复乃至增强残疾人所丧失的社会机能的正常功能，而且能够增强他们对社会生活的信心，增加对生活的渴望，甚至可以为社会创造一定的财富，减轻他们的"拖累社会"的心理负担。根据增能理论的内涵，增能的方式可以是形式多样的。比如，可以通过康复可以恢复残疾人业已丧失的机体功能；通过教育和培训可以发掘他们的潜能；通过融入外界生活、改善活动环境可以增强他们展现自己能力的意愿等。由上可知，增能理论对于社会工作的实践具有重要指导意义。

　　2.2 我国政府购买社会组织助残服务的意义

　　在分析政府购买社会组织助残服务意义之前，文章对政府购买社会组织助残服务的具体实施流程进行了分析。

　　政府购买助残服务涉及购买主体和购买对象：购买主体是政府，政府各部门相互配合完成购买助残服务的统筹规划与审核、经费安排、组织实施和绩效评估。

　　政府购买助残服务的对象主要为具有独立法人资格的社会团体、民办非企业单位和具备相应能力和条件的企事业单位，这些机构普遍具有以下特点：具备完善的内部治理结构和规章制度、社会公信力良好、公益项目运营管理能力强和助残服务专业化程度高。

　　政府购买社会组织助残服务程序遵从以下三步，第一，编制预算。政府领导，残联具体落实，根据实地情况，做好残疾人群社会服务需求的摸底调查，核算服务成本，制定政府购买助残服务的规模和预期目标，科学编制年度助残服务项目预算并报同级财政部门审批。第二，组织购买。政府购买助残服务应当在遵守《中华人民共和国政府采购法》以及相关法律法规和部门规章要求前提下，按照公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则，对于服务价格明确，购买来源广的项目，可以直接在社会上进行公开招标，择优选择服务机构；对于购买来源单一、业性强的相关服务项目，经财政部门批准后可以直接向社会公示并购买；对于存在技术难度、服务价格难以确定的项目，应采取邀请招标或者竞争性谈判方式来确定购买对象。第三，签订合同。合同明确了政府与社会组织在购买关系中的责任和义务，确立了服务期限和资金支付，还规定购买数量和质量，对双方违约责任加以限定，这对规范社会组织行为起到了很大作用。最后由政府指导实施。服务承接组织应该在政府的指导下保质保量地提供相应的社会服务，最大程度上满足残疾人的需求。第四，监督与管理。评估方由购买方、服务对象及第三方组成，采用综合性评审办法，要在购买助残服务项目完成时及时组织评估验收，重视第三方评估的作用，发挥行业、专家专业评估优势，评估内容要求全面，需要包括项目管理、服务成效、经费使用等内容。评估方法要综合使用过程评估与结果评估方法，同时注重评估项目的短期效果和长远效果，社会效益和经济效益评估也是助残服务项目评估需要兼顾的地方，只有综合运用各种评估内容与评估方法，才能确保政府购买助残服务项目评估工作的全面、真实和科学。

　　在我国政府购买社会组织助残服务进行多地试点的基础上，政府购买助残服务的流程趋于规范化。规范和科学的政府购买助残服务，产生的意义深远。一方面体现社会伦理道义和社会公正，另一方面有助于残疾人回归社会主流，平等参与社会生活，其次契合政府社会管理创新的要求，有利于发挥社会组织服务优势，具体如下。

　　2.2.1 体现社会伦理道义和社会公正

　　一般地说，旧残疾人观是在社会生产力发展水平和文化发展水平比较落后的情况下形成的。由于长期受旧观念的影响，我国对残疾人的伦理关怀还不尽人意，现实生活中残疾人受到歧视和排斥的现象还没有完全消除，很少受到尊重、理解和同情，根据人权理论，残疾人只是身体或精神智力存在缺陷，并不应该因此失去人的权利和尊严。在 20 世纪 80 年代后期，我国新残疾人观开始形成。社会开始呼唤人道主义，新一轮的尊重、关爱残疾人的氛围形成。我国政府购买社会组织助残服务一直坚持以人道主义为旗帜，人道主义是指以人为本，强调尊重人的权利、尊严和价值，对促进残疾人事业发展起着维系和引领作用。救助残疾人既是维护残疾人尊严的要求，也是实现社会公正的要求。

　　2.2.2 有助于残疾人回归社会主流，平等参与社会生活

　　政府购买社会组织助残服务有助于残疾人回归社会主流，平等、充分参与社会生活。在过去，残疾人一直是被边缘化的群体，西方福利制度下残疾人享受的服务都是通过失去尊严换取的，残疾人没有得到正常认可。在我国，残疾人被认为是上天对他的一种惩罚，认为残疾人应该认命，并且残疾人对社会是无用的，这些观点存在中国很长一段时间。随着经济发展、文明程度提高，残疾人在不同领域创造出不同的成绩，开始有一部分爱心人士开始呼吁保障残疾人权益，实现残疾人小康。要求社会应该为残疾人平等参与社会生活留一席之地。 就在这时，"平等？参与？共享"的现代文明社会残疾人观念日益深入人心，帮助残疾人的良好风尚进一步形成，就是在这样的背景下，政府为残疾人购买社会组织提供的辅助器具、康复训练、教育、就业等专业化服务，切实给残疾人带了生活的便利，让他们能有尊严的生活，同时也增强了他们生活的信心，政府为残疾人平等参与社会生活创造了条件，如无障碍环境的建立、政治、经济权的保障，这些都为残疾人融入社会主义新生活提供了良好基础。由于现代文明社会残疾人观与残疾人的利益相一致，政府为了继续推进残疾人事业发展和社会进步，必须加大对残疾人的扶持力度，从预防到康复护理都离不开政府的政策支持，只有不断将购买社会组织助残服务政策进行完善，我国才能尽量减少残疾现象的出现，才能在出现残疾人现象之后让他们正常融入社会生活，这样才能真正建立起充满公平和正义的社会主义和谐社会。

　　2.2.3 契合政府社会管理创新的要求

　　在当今社会问题和社会矛盾频发的情况下，政府作为主要的管理者，承担的责任越来越重，管理成本随之提高，导致很多社会问题容易被忽略，即使能够管理，但由于缺乏基层实践经验而管不好，这就迫切需要政府创新社会管理职能。

　　残疾人群增多是众多社会问题中的一种，他们的需求得不到满足，平等公平受不到较好的维护，由此产生的一系列社会问题，直接考验政府的社会管理能力。引入社会组织为残疾人提供助残服务，社会组织作为政府社会管理创新载体，契合了政府社会管理创新的需要，这样不仅能充分发挥社会组织的潜能，还能让政府抽身出来投身于其擅长的领域，既提高了政府行政效率，又节约了行政成本，也有利于政府职能转变，建设服务型政府，让社会主义发展成果被广大残疾人所共享。全国六大省份作为社会管理与服务创新六大试点，大胆实践，勇于创新，积极探索残疾人社会管理方法，顺应了时代的需要，符合政府社会管理创新要求。

　　2.2.4 有利于发挥社会组织服务优势

　　政府购买社会组织助残服务有利于社会组织发挥中介优势主要体现在三个方面：
　　
　　第一，社会组织为政府了解残疾人需求和残疾人愿望需求的表达搭建了一座桥梁。社会组织长期致力于助残事业，能体会残疾人生活的疾苦，对残疾人的生存发展需求较为熟悉，能够较为准确地把握残疾人弱势群体的利益问题，由于团体影响力较大，社会组织传递残疾人的声音更迅速，对政府残疾人社会保障政策起一定的影响作用。同时，社会组织介于扶助对象之间，能发挥桥梁作用，让救助对象更广泛地被社会熟知，从而引起社会公众的良知，为提供资助创造可能，有利于各种扶助资源更直接有效地进入促进残疾人弱势群体的发展事业中去，让残疾人群体切实从中受益。
　　
　　第二，社会组织本身具有公益性特征，从事相关工作的社会组织成员由于受价值观的影响，使命感强烈，也甘于奉献，这种乐于奉献的精神，使组织成员对事业充满执着。同时，由于成员本身来自民间，非常清楚这个群体最迫切需求的是什么，清楚资金花在何处，不会浪费而用在刀刃上。社会组织相对政府而言，地位也比较弱势，作为政府与残疾人群体的中间人，社会组织是弱势方的有力代表。社会组织的非营利性致使他也在为满足残疾人的利益积极作斗争，这样社会组织比残疾人在权利争取上更有优势。
　　
　　第三，提供助残服务的社会组织绝大部分来自基层，来自于民间。"互帮网"的创立者袁永海本人就是肢体残疾人，经受了很多由于残疾带来的教育、就业困扰，对残疾人面临的生活压力，有切身体会。这种组织结构决定了其有天然的"草根性",能以平等的眼光看待残疾人弱势群体的需要，鼓励项目参与者自己做出规划，彼此之间能迅速建立相互信赖的关系。而且，他们自强不息的经历，也给患者树立了榜样。