社会组织助残服务政府购买行为分析绪论

　　第 1 章 绪论
　　
　　1.1 选题背景及意义

　　1.1.1 选题背景

　　残疾人因先天或后天原因而导致身体残缺或功能障碍而备受关注。在国际上，对残疾人社会保障的重视体现的是一个国家的文明程度，反映了一个国家的经济发展水平。政府代理人民行使国家权利，理所当然对推动国家残疾人事业发展负有首要责任。

　　社会组织参与残疾人事业建设，成为国家社会治理的有益补充，不仅能释放社会活力，而且能满足不断增长的残疾人服务需求，同时能推进残疾人服务体系建设更加全面。根据全国第二次残疾人抽样调查数据公报显示，我国残疾人数量增长为 8500 万人，占全国总人口的比例为 6.2%.

　　残疾人是社会弱势群体，是构建和谐社会必须关注的对象，完善助残服务体系是残疾人工作的重要内容。开展政府购买助残服务工作，既是完善社会保障体系的必要补充，也有利于加快建设残疾人小康生活，符合社会主义和谐社会建设的总体要求。

　　在我国残疾人公共服务发展的早期阶段，国家对残疾人救济的主要方式是通过行政体系及其延伸的企事业单位和机构来为该群体提供各种公共服务。随着以市场化为导向的经济体制改革和与之相适应的政府职能转变，国家转移出很多公共服务职能，残疾人生活水平的提高以及社会关注度的提升使得残障公共服务需求越来越丰富和全面。近几年，社会组织（特指提供助残服务的社会组织）依托自身的专业性和公益性的优势，在推动残疾人公共服务发展方面发挥了重要作用，政府购买社会组织所提供的残障公共服务也应运而生。

　　从社会组织购买公共服务，是政府提供公共服务的一种形式，指政府机关及职能部门通过与有资质的社会组织订立合同，将公共服务事项交给社会组织完成的过程。政府购买助残服务包含 购买主体与承接主体两个方面，购买主体主要包括我国各级行政机关和一些具有行政职能的事业单位，这类事业单位主要是指各级残联组织。承接主体则是指具备相应资质的社会组织。购买社会组织所提供的残障公共服务是政府的必然选择，主要缘于以下三个方面的原因：（一）服务供需的缺口大。据最新残疾人抽样调查报告显示，"275 万城镇残疾人中，仅有13%左右的残疾人享有最低生活保障".我国对残疾人社会保障的覆盖范围非常有限，整体水平也较低，远不能满足残疾人的基本需求。（二）服务需求的多元化。随着经济水平的提高，残疾人的生活理念和利益诉求都发生了巨大的变化，对残障公共服务的期待也更高。残疾人的需求类型已经不再仅仅满足于基本的生活保障，而是逐渐转向医疗、康复、无障碍环境支持等与之密切相关的服务上，且呈上升的趋势。（三）政府财政压力较大。政府购买社会组织助残服务可以适当减轻政府压力，提高公共服务质量，所以，必须借助于社会组织这一有益补充，因此，政府购买社会组织助残服务的新模式孕运而生。

　　1.1.2 选题意义

　　（1）理论意义

　　在政府职能转变、市场体制改革背景之下，研究政府购买社会组织助残服务，能够让政府重新认识社会组织，重视社会组织参与社会治理的作用，这将为我国社会管理体制改革提供新思路、新方法，同时，还可以推动社会组织的发展，促使社会组织自身体制建设与完善，让其在社会公共服务提供中贡献智慧和力量。

　　本研究试图实现以下三个方面的意义：一是通过对国内外政府购买助残服务理论的系统研究，弥补我国目前政府购买公共服务理论在服务残疾人实践中的不足，二是通过对社会组织这一载体的研究，分析我国社会组织在政府职能转变及社会公共服务提供中的作用，引起政府对社会组织的关注和支持；三是通过研究政府购买助残服务，丰富我国残疾人社会保障方面的内容。

　　（2）现实意义

　　政府向社会力量购买残疾人公共服务具有非常重要的现实意义，下面从政府、残疾人群体、社会组织、社会四个方面进行了思考分析：第一，就政府而言，体现了"以人为本"政府执政理念，这既是残疾人自身发展的迫切要求，同时也是转换政府职能、提高行政效率、改善社会治理、激发市场活力的需要，有利于加快转变政府职能，优化政府资源配置，提高公共管理效率，最大程度实现社会公平与正义，有助于实现"小政府、大社会"的社会治理模式。另外，让社会组织参与提供助残服务，可以最大程度地增进残疾人的社会福祉。第二，可以改善残疾人生活环境，提高残疾人适应生存的能力，帮助残疾人重新融入社会。进行政府购买社会组织助残服务研究，符合《国家基本公共服务体系"十二五"规划》

　　文件精神，助残服务的提升有助于提高残疾人适应社会的能力，这也是全面推进残疾人社会保障及服务体系建设的重要举措，残疾人福利增加，残疾人幸福感相继提高。第三，展开政府购买社会组织助残服务研究，有助于对残疾人社会组织进行引导，实现政府对残疾人社会服务管理创新，动员民间社会力量参与社会组织建设，有助于培育更多具有服务内容多样化、服务质量精细化的残疾人社会组织。第四，研究政府购买社会组织助残服务有利于构建社会主义和谐社会，有利于加快实现残疾人小康建设进程。

　　1.2 相关概念的界定

　　概念能帮助研究者将认识过程中的感性认识快速地上升为理性认识。我国政府购买社会组织助残服务主要围绕政府、社会组织、残疾人三大主体进行展开，为了更清楚地对本题进行论述，在文章进行研究论述之前首先需要弄清楚残疾人相关概念，即政府购买服务、残疾人社会工作、社会组织三个概念。

　　1.2.1 政府购买服务的定义

　　关于对政府购买的概念界定，我国学者分别提出了不同的看法。瞿振雄指出，政府购买服务就是在市场经济条件下，通过财政拨款或公开招标购买公共服务实现服务的社会职能。

　　张国平认为，政府购买公共服务是指政府与社会组织通过缔结合同契约关系，政府主要负责出资，社会组织专门负责提供契约约定的服务，由此实现政府公共管理目标。

　　概括来讲，政府购买公共服务遵循的是市场化的运作方法，采取的是契约化模式，契约双方各自按规定履行职责，社会组织的独立性较强，政府在过程中，主要承担了监督与管理公共服务质量的职责。

　　另外，政府购买不同于政府采购，主要体现为：一是采购范围大于购买的范围。按照中国政府采购网来看，政府采购包括货物、工程、服务三大类，采购的服务主要是指除货物与工程以外的服务，如政府后勤服务等，而购买的范围主要为公共服务，它并没有纳入政府采购目录。

　　二是承接政府采购服务的对象为营利组织，而承接政府购买服务的对象主要为社会组织，由于社会组织参与政府购买没有具体法律明文规定，社会组织的非营利性等优势不能得到良好的发挥，一定程度限制了政府购买公共服务的目标实现。

　　1.2.2 残疾人社会工作的界定

　　残疾人社会工作是指社会工作者在残疾人领域所开展的工作。陈洪宇明确指出残疾人社会工作是对残疾人个人、残疾人群体、残疾人家庭等进行社会帮助，这种帮助目标明确、任务清晰、流程透明、结果客观并科学，这种服务具有很强的专业性。

　　孙岩认为残疾人社会工作不同于一般的残疾人服务，这种服务是由社会工作者提供的专业活动，采用的方法是社会工作方法，目的是帮助残疾人补偿自身缺陷，帮助他们克服环境障碍，让残疾人拥有平等的地位，公平参与社会生活、共享社会主义发展成果。

　　1.2.3 社会组织的概念

　　德国政治经济学家 Max Weber 认为社会组织是跨越时间和空间的，是一种把人类的活动或他们所生产的物品协调在一起的手段。Salomon 在 "第三者政府理论"中提出社会组织相比政府在公共服务提供上更加多元化，服务内容与手段比较新颖，助残服务实施起来更加灵活，相对于政府，社会组织的社会公信力更强。俄国 B.A.科斯京提出"社会组织是许多个体共同活动和关系的有序性社会组织不是事物，也不是客体，而是过程的属性。

　　"我国学术界观点认为社会组织是除了政府与企业之外具有一定独立性的组织，这类组织往往具有公益性、 非营利性、 志愿性等特点，社会组织能有效地整合社会资源，汇聚专业人才、管理上较为灵活，社会组织能够有效弥补政府失灵与市场失灵，充分发挥"第三部门"的比较优势，并迅速成为社会公共服务的有力载体。

　　1.2.4 助残服务的内涵

　　助残服务是一种专门为残疾人提供的公共服务，它包括残疾人康复辅具配置服务、残疾人儿童抢救性康复服务、残疾人照料服务、残疾人就业培训与岗位提供服务，残疾人家庭无障碍改造服务五大类。本研究中的助残服务主要是指前面的四类服务。这些服务是由政府以财政拨款或公开招标的形式进行购买，由专业组织来为残疾人提供具体的服务。服务对象的选择是有条件的，根据政府政策法规事先规定能够享受该服务的人群，服务内容也是提前在合同里明确规定的，这些服务主要集中于基本生存需要与发展性需要两个方面。

　　1.2.5 本文对政府购买助残服务的界定

　　政府购买助残服务就是指政府为了有效满足残疾人日趋多样化的需求，根据自身的职能性质，在社会经济满足的条件下，遵循一定的市场原则，引入市场竞争，将政府无法有效管理的助残服务转移出去，合理制定购买项目，通过财政拨款或公开招投标引入有资质的专业性的社会组织为残疾人提供服务，通过合同形式约定双方的权利与义务，最后按照一定的评估标准进行服务费用支付，实现政府、残疾人群体、社会组织互利共赢的局面。

　　1.3 国内外相关文献研究综述

　　本文通过查阅大量文献，对国内外关于政府购买公共服务的研究进行了汇总和梳理，分析发现，政府购买公共服务的实践最先起源于国外，研究选取英国、美国、澳大利亚有代表性的几个国家以及我国香港地区及内地，分别从国内和国外简述了政府购买助残公共服务的发展现状，总结了一些政府购买公共服务行为中值得借鉴的经验，以对后面的我国政府购买公共服务研究提供有益借鉴。
　　
　　1.3.1 国内研究现状

　　国内学界的研究主要集中于以下几个方向：

　　第一，关于政府购买社会组织助残服务的发展模式。结合我国多地试点，多元化发展是我国政府购买社会组织助残服务的主要特点。上海市残疾人联合会在《上海推进购买社会组织助残服务的基本做法》一文中将其主要分为三种模式：

　　契约模式、行政模式、合作模式。从不同的角度出发，王名提出了政府购买社会组织服务的三种模式：依赖非竞争关系、独立非竞争关系和独立竞争关系。

　　这三种模式关注的重点是政府与社会组织的依赖程度和竞争强度。

　　第二，关于政府购买社会组织助残服务的内容。我国目前关于政府购买社会组织助残服务内容研究体现出了因人而异，因地制宜的特点，针对残疾人残疾类型的不同，政府购买的助残服务也不相同。李风华、杜姝等在研究中指出湖南长沙市购买的残疾人服务主要有：第一，为眼疾患者和白内障患者提供脱盲服务；第二，为残疾人提供就业服务；第三，为智力残疾人士提供托养服务；第四，为残疾人提供培训服务。

　　彭华民等提到政府购买服务内容较全，包括康复、护理、就业、婚恋、住宿、维权等方面，另外，香港政府购买助残服务政策立法较完备。

　　香港残疾人社会福利政策非常全面，政策体系比较完整，残疾人不分类别和残疾等级都能享受适合自己的助残保障。并且政府对残疾人社会保障非常重视，不仅有资金支持，还有对社会组织的分类指导。积累了不少助残先进做法，值得借鉴，在下面的残疾人政策提出中，适当引用了一些当地的做法，这为完善我国内地助残服务购买政策提供了较好的思考方向。

　　第三，关于政府购买社会组织助残服务存在的问题。根据我国关于残疾人的研究，可以总结我国政府购买残疾人服务存在的问题主要集中在监管制度、资金投入、政府与社会组织关系以及社会组织发展问题上。李风华、杜姝等指出，对助残社会机构的监督评估机制不完善是政府购买社会组织助残服务过程中面临的主要问题。

　　廖文君在《发展型社会政策视角下的残疾人福利研究》中谈到制约我国目前残疾人教育事业的主要是资金的严重短缺。在研究中他讲到社会对残疾人存在歧视、排斥等观念，对残疾人缺乏正确认识和对待，这些也是阻碍残疾人事业发展的主要影响因素。青岛残疾人联合会在工作报告中指出，残联与服务机构的契约化关系有待进一步理顺。政府与社会组织关系不明确，约束了助残服务项目的衍生，束缚了助残服务机构的发展。童泽在《人道主义与残疾人发展》

　　一书中主要提到提供助残服务的社会组织发展较落后，不能满足残疾人公共服务需求。

　　1.3.2 国外研究现状

　　通过政府购买社会组织服务来促进公共服务改革已经在世界范围内展开了讨论与研究，许多国家学者都提倡导政府应积极创新公共服务管理方式，充分认识到社会组织在公共服务提供领域的地位和作用，且一些国家和地区已经或正在以不同的方式实施公共服务改革。与中国相比，国外的一些发达的资本主义国家进行政府购买公共服务的时间较早，经过不停地经验积累，形成了很多种模式。

　　在内容也更加丰富、多元，而且政府购买公共服务出现的时间更加的早，相关的法律政策较完善，根据搜集的资料来看，国外对于政府购买社会组织助残服务的研究主要有以下观点：

　　第一，关于政府购买社会组织助残服务的缘由。在 20 世纪 80 年代的英国，实行的是"福利体制",公共服务主要由福利机构提供，当时存在一种现象是这些福利机构效率低下、服务质量差，由此产生了政府购买服务。对于美国而言，20 世纪 30 年代的时候遭遇经济危机，大量企业倒闭，工人下岗，为了保障人们的基本生活、缓解社会矛盾，在这样一个背景下，美国政府 1956 年建立残疾人社会保障，推行各种政府购买助残服务。

　　美国民营化专家萨瓦斯认为，政府服务通常成本高而质量差，有必要让社会组织加入进来，引入竞争机制。澳大利亚的残疾人福利制度是借鉴原来的宗主国--英国的模式，致力于福利制国家建设，在吸取经验教训和谨慎探索中，又结合本国具体国情逐步建立了一套残疾人福利体系。

　　第二，关于政府购买社会组织助残服务的购买方式。伴随福利制度的兴起，政府的福利成本迅速上升，为了实现社会福利的最大化，缓解政府的财政危机，大批的西方国家开始进行购买公共服务的实践探索，所以形成了较为成熟的政府购买方式。英国、美国、加拿大是政府购买公共服务开始较早的国家，形成了适合当地的政府购买方式，本质都是引入市场机制，实现最大福祉。例如在英国，政府采用公私合作模式，即政府通过合约确定政府购买服务项目。在加拿大，组织直接提出项目请求，政府经过比较审核确定购买服务的承接组织。当前，美国政府购买服务主要是采用合同外包和公私合作两种形式。

　　1.3.3 述评

　　综上所述，现有研究对政府购买社会组织助残服务进行了购买模式、服务内容、存在的问题几个方面的研究，研究较为全面，但是依然存在一些地方需要进一步改进和完善，这主要体现在以下几个方面：第一，研究缺乏宏观与微观的有效结合与适度平衡，多数研究主要集中于残疾人社会保障制度或残疾人福利体系构建方面，在微观领域中，不同类型、不同等级残疾人具体统计与管理办法比较有待进一步明确；对残疾人精神关爱与需求的关注度还不够；关于如何有效构建预防和减少残疾婴儿的出生的预防与管理机制方面的研究还有待增加。第二，对政府购买社会组织助残服务监督管理机制的研究有待进一步深入。第三，关于政府购买中政府与社会组织的关系的研究还需进一步理顺，我国还未形成一个比较好的政府购买模式。

　　1.4 研究思路与方法

　　1.4.1 研究思路

　　论文紧紧围绕我国政府购买社会组织助残服务这条主线，将论文分为绪论、意义、模式与特点、成效与问题、对策、结论与展望六大模块。

　　第一章绪论部分，介绍了我国政府购买社会组织助残服务的背景，分析了实施这一政策的理论和现实意义；对政府购买服务、残疾人社会工作、社会组织、助残服务的相关概念进行界定；对该领域国内外研究进行了综合评述，在此基础上形成了自己的研究思路和方法，提出了论文在研究方法与内容上的创新与不足。

　　第二章论文研究的理论基础与意义。人权理论、新公共管理理论分别解释了"为什么政府要购买助残服务"和"为什么要向社会组织购买"的问题，是论文写作的基础性理论，供养理论和增能理论则回答了"社会组织如何提供政府购买的助残服务"这一问题，理论侧重点不同。从社会、政府、残疾人、社会组织四个层面思考，论文相继提出我国政府购买社会组织助残服务的意义。

　　第三章总结了我国政府购买社会组织助残服务模式与特点。梳理了我国政府购买社会组织助残服务不同于其他政府采购的主要模式，分析得出助残服务除了'

　　公益性等大家熟知的特点以外的选择性、多样性、可持续性特点。

　　第四章归纳了我国政府购买社会组织助残服务的成效与问题。对比购买助残服务政策实施之初的目的与实施之后的效果，残疾人保障体系、残疾人服务内容和专业程度、助残社会组织都得到不同程度的发展与完善。由于政策刚推行，关于政府--购买方和社会组织--承接方还存在一些问题需要进一步完善。

　　第五章有针对性地提出了完善我国政府购买社会组织助残服务的对策，也是文章的重点。从政府与社会组织两个视角提出我国政府购买社会组织助残服务的改进对策。对于政府，要不断完善相关法律法规和税收优惠政策，加大购买力度，变革社会组织登记管理体制等；对于社会组织来讲，提升自身综合实力是总体要求，筹资是前提，人才是关键，内外监管机制是核心。

　　1.4.2 研究方法。

　　文献研究法：通过政府官方网站、知网、万方等网络数据、高校图书馆电子数据库、馆藏图书和期刊，进行了多方面资料收集，通过阅读文献，掌握了国内外政府购买社会组织助残服务研究的历史脉络和最新研究动态，吸取了国内外专家学者的思想精华，发现已有研究中的缺漏与不足，完善自己的行文思路，从而形成本文的研究框架。

　　问卷调查法：本次问卷调查的内容涉及武汉市残疾人享受政府购买社会组织助残服务的效果反馈和总体评价，调查过程中有笔录记载，调查地点与调查对象是通过随机抽样选取的，调查地点分布比较均匀，有利于保证论文结论的客观性与科学性。

　　访谈法： 实地访谈选取了武汉市武昌区六个参与政府购买助残服务的社会组织，访谈对象是组织主要负责人及享受服务的残疾人，一方是提供服务者，另一方是享受服务者，"兼听则明"有利于问题的真实性和全面性，访谈中重点对社会组织发展和残疾人享受服务过程中存在的问题进行了收集，确保对策的提出具有针对性。

　　1.5 研究的创新与不足

　　1.5.1 研究的创新

　　第一，研究方法的创新。文章综合采用了文献阅读法、问卷调查法与访谈法，通过第一手数据资料，分析得出政府购买社会组织助残服务发展存在的问题，既确保了研究的可信度，分别开展对政府、社会组织、残疾人三方面有关代表的访谈，有利于结论的全面性。

　　第二，研究内容的创新。首先，引用了社会工作的理论，充实了我国政府购买公共服务的相关理论。其次是对社会组织登记管理制度改革进行了思考，加入了新鲜内容，为该领域创新改革起到了一定的促进作用。国内对政府购买助残服务模式没有形成统一定论，所以，论文在大量阅读现有研究成果的基础上，结合不同的分类标准，对政府购买助残服务模式进行了整合。最后，针对政府购买社会组织助残服务存在的问题，从政府和社会组织两方面提出对策，为政府购买提供制度保障的服务品的质量保障。

　　1.5.2 研究的不足

　　第一，由于地区和经济发展差异、政策差异，导致研究内容存在一定局限性，我国政府购买助残服务主要是在全国六大城市试点，广大的农村地区和非试点城市还没有实行这一政策，直接导致本文研究内容结论存在一定局限。

　　第二，关于政府购买助残服务资金分配与监管的统计数据很少，由于客观条件的限制，政府财政资金具体如何在购买助残服务中分配还缺乏详细的资料。学术界关于资金监管的研究很少，直接导致本研究存在一定局限。