养老机构发展概述(2)

　　（三） 民办养老机构的特征

　　民办养老机构属民办非企业性质的单位，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》（简称《民非管理条例》）的有关规定①,民办非企业单位是指“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”,其主要有两个基本特点：一是由非政府部门举办，二是经营活动的非营利性。这其中，非营利性又是区分民办非企业的单位和一般企业之间的根本特征。

　　但民办非企业单位的非营利性究竟如何界定，法律上还一直没有明确的规定。《民非管理条例》第四条规定：“民办非企业单位不得从事营利性经营活动”.对于此项规定，国务院法制办和民政部给出了相关的解释说明：“民办非企业单位的非营利性不在于是否营利，而在于营利所得如何分配”,“民办非企业单位的非营利性体现在它章程规定的目的和宗旨上，也体现在它区别于企业的财务管理和财产分红的体制上”[20].非营利性质决定了我国民非单位的经营活动要遵从以下几个原则：一、机构或组织的财产及其所得，不得私分给机构成员或用于任何形式的分红；二、机构的经营活动不可背离其服务宗旨和业务范围；三、机构的财产只能用于同类的非营利组织进行公益事业，不得转作他用。

　　需要注意的是，民办非企业机构的“非营利性”,主要目的是用来界定机构的服务性质，而非衡量机构的某项具体活动。对于民办养老机构来说，单从其收费的行为来看，很难界定这属于营利性还是非营利性活动，关键还是在于民办养老机构将收取的费用是如何使用和分配的。因此若是将民办养老机构的社会服务活动片面地区分为营利性和非营利性，则极有可能由于认知上的错误而导致管理上的混乱，甚至由此带来严重的后果。【2】

　　
　　综上所述，一个社会组织究竟是营利性还是非营利性，可以通过几个方面的对比来界定判断（如上表 2.3）。

　　一个由非政府资金投资建设，从事养老服务的组织，是属于非营利性的民办非企业养老机构，还是营利性的民办养老企业，同样可以用以上标准来界定。

　　（四） 研究理论基础

　　1. 福利国家

　　二战后，为了缓和阶级矛盾，稳定社会秩序，推动经济发展，许多西方发达国家建立了覆盖全国的社会保障体制，这就是早期的现代社会福利政策，而养老保障制度正是其中的核心之一。这种对国内民众实施普遍的社会福利政策、强调社会保障功能的国家形态，后来被称为福利国家。受《贝弗里奇报告》报告的影响，战后的英国在全国范围内建立并完善了以国民保险制度为核心的社会保障制度，并于 1948 年宣布建成了世界上第一个福利国家。此后，随着社会福利政策在国家政治、经济和社会稳定中发挥了积极的作用，取得了巨大的成功，福利国家的理念逐渐被接受并推广开来。

　　2. 福利多元主义

　　受二十世纪七十年代“石油危机”的影响，大多数西方福利国家的经济开始衰退，面对日趋严峻的人口老龄化问题以及失业率高居不下的窘境，各国民众对于社会福利的需求程度则愈加强烈，加之国内社会不同群体之间贫富不均造成的阶级矛盾激化，福利国家兴盛背后的危机开始逐渐凸显。以养老保障制度为例，得益于在全社会内实施普遍的福利政策，各国的养老保障制度在衣食住行、医疗、养老等各个方面为大量的老年人生活提供了保障，但与此同时，各国政府的财政负担日益加重，用于养老福利的支出比重不断上升，各级养老福利机构的增加也带来了管理上的困难。因此，通过改革控制在社会福利方面的财政支出，探索由政府部门、社会组织、社区以及家庭共同负担社会福利，实现社会福利投资主体的多元化，从而减轻政府的财政负担，福利多元主义作为新时期里解决政府财政危机的有效路径，开始在全球范围内兴起。
　　
　　3. 社会福利社会化

　　上世纪八十年代中期，为改变社会福利由国家政府包办的传统格局，解决资金紧缺、福利机构不足、服务质量较差等长期存在的问题，以民众满足日益增长的社会保障需求，我国民政部门开始着手探索以投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化和服务队伍专业化为标准的“社会福利社会化”改革，社会福利事业逐步向社会开放。2013 年10 月，在国务院颁布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中，明确提出要深入推进养老服务业的发展，通过加快转变政府职能，进一步完善养老服务体系，让社会力量在养老服务市场中发挥更多的主体作用，增加社会养老服务供给，以满足日益增长的多样化的社会养老服务需求。根据文件精神，地方政府要着力加强对养老机构的建设投入力度，通过资金、用地、人力资源保障等一系列扶持政策，引导民间资本投资兴办养老机构，降低社会力量进入养老服务市场的成本，进一步推进“社会福利社会化”的发展进程。