石家庄市民办养老机构存在的主要问题

　　四、 石家庄市民办养老机构存在的问题及原因分析

　　从对石家庄市民办养老机构的调查情况来看，当前民办养老机构的生存状况并不乐观，各方面存在的问题较多，且这些问题都有一定的代表性和普遍性，而导致民办养老机构经营举步维艰的原因也是多方面的。石家庄市民办养老机构现实存在的问题及原因进行总结分析如下。

　　（一） 石家庄市民办养老机构存在的主要问题

　　1. 扶持政策落实不到位

　　自 2011 年国务院《关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》，明确机构养老的功能地位以来，石家庄市政府对于养老这项关系社会稳定的重要民生事业给予了高度的重视，先后出台了《石家庄市社会养老服务体系建设规划（2011-2015 年）》、《石家庄市人民政府关于加快养老服务业发展的实施意见》、《石家庄市关于推动养老服务产业发展的指导意见》、《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》等一系列文件政策推动社会养老事业全面均衡发展，旨在通过政策引导的方式保障促进民办养老机构的健康繁荣，但实际效果却差强人意，很多政策在具体落实过程中，因为种种原因得不到执行，落在了空出。

　　《石家庄市人民政府关于加快养老服务业发展的实施意见》中，明确提出了“严格落实国家现行支持养老服务业的税收优惠政策，对养老机构用电、用水、燃气按居民生活类价格执行”、“鼓励金融机构探索养老机构设施设备抵押、经营收益质押、养老机构信用贷款等融资模式，开发适合民办养老机构的金融产品”、“加大财政资金扶持力度，逐步提高养老机构一次性建设资助和床位运营补贴标准”.提及关于政府的相关优惠政策，部分民办养老机构的负责人反映，“政府关于水电气这方面针对民办非企业性质的机构确实有明确的优惠政策，但是由于我们是租用医院的场地，跟人家共用水电气管道线路的，水表电表都没法单独计量。我们跟民政和水电气的有关部门反映过这个问题，但是也得不到解决，因此我们一直享受不到应该有的水电气优惠价。石家庄很多租赁场地经营的养老机构都面临这样的问题。如果能享受到水电气优惠价格，机构的经营成本能减少一大块，可以减轻不少负担。”在实际调查过程发现，很多投资有限、规模较小的民办养老机构采用租赁场地进行经营，这种情况下往往涉及到与其他单位共用水电气暖线路管道，无法单独核算费用，经与水电部门和民政部门沟通无望后，只能按照企业的标准进行缴纳，这样一来大大增加了机构的运营成本，使得原本经费就十分紧张的民办养老机构承受了更大的压力。

　　再者，石家庄市民办养老机构多数机构建设运营投入以自筹为主，包括自有资金和银行贷款，主要收入则依靠入住老人交纳的服务费用、政府发放补贴以及少量的慈善捐款，普遍存在资金严重短缺的问题。虽然政府出台政策希望金融机构广开方便之门，多方面拓宽融资渠道为民办养老机构解决资金上的难题，但由于缺乏相应的保障机制和强有力的督促手段，在实际操作的层面，各大银行对民办机构的贷款审批仍然存在门槛较高甚至歧视的现象，政策就仅仅停留在了纸面上，变成了一纸空文，根本达不到解决实际困难的目的。

　　此外，石家庄市的大多数民办养老机构规模较小，床位数量有限且入住率低，由于收费定价标准相对不高，运营收入有限，导致平均分摊成本高，因此对于政府的补贴扶持依赖性较强。从石家庄市民政局了解到，石家庄市对民办养老机构的各项补贴均高于省级补贴标准，支持力度不小，但除极少数筹地自建的民办养老机构能够获得每张床位3500 元左右的建设费用外，一般性的民办养老机构从政府处能够得到的补贴只有每月每张床位150元的运营补贴。相比于机构初期投入的大量资金和后期维持运营所需的经费，无异于杯水车薪，很难帮助机构解决现实的资金困难。而且由于缺乏操作层面的执行细则，如申请补贴的流程、补贴的发放周期、发放形式等都未做具体规定，经常发生补贴难以到位的情况。对此，有机构投资者表示，“刚开始的时候运营补贴还能按时拨发到位，后来就慢慢地变成延迟发放，有时甚至一拖就是好几个月，民办机构的投资人跟政府部门相比都处于弱势地位，也没有办法去向政府催要，而个人的投资总是有限的，如果没有政府的补贴和扶持，根本无法维持长久的经营，这对投资者的积极性是很大的打击。”

　　由于既享受不到应有的优惠，又受制于没有合理可靠的资金来源，政府的补贴相较于机构自身的投入实在太过微薄，许多亟需政策扶持的微小民办养老机构迫于现实只能苦苦支撑，难以为继。

　　2. 管理机制尚不健全

　　依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的有关规定，石家庄市的民办养老机构主要受石家庄市民政局和石家庄市老龄委的双重领导管理，其中石家庄市民政局具体负责民办养老机构的准入、审核及监管，石家庄市老龄委负责相关的业务指导。在财务管理方面，根据非营利性的组织性质，民办养老机构执行《民间非盈利组织会计制度》。

　　为了进一步完善养老机构的管理规章制度，民政部在 2013 年 6 月出台了《养老机构设立许可办法》、《养老机构管理办法》，但对民办养老机构的实际管理中效果并不明显，还未能形成统一有效的规范管理机制。

　　一是民办养老机构的市场准入机制不健全。许多民办养老机构在服务设施、场地条件、卫生消防设备以及人员配备上都达不到《老年人社会福利机构基本规范》所规定的标准，但在实际中，民政部门在审核环节上未能严格执行相关规定，导致这些民办养老机构在条件不达标的情况，就开始经营运转。这样的机构通常收费较低，服务能力较差，发挥不了应有的社会养老功能，反而一定程度上导致社会舆论对于民办养老机构整体映象不佳，评价不高，对民办养老机构行业的长期发展造成了极大的伤害。

　　二是民办养老机构的管理监督机制不健全。民办养老机构向社会提供养老服务，享受政府的扶持补贴，应当体现出社会福利事业的公益性，原则上必须在经营活动中保持其非营利性的纯洁性。按照《民间非营利组织会计制度》的规定：○1 非营利组织不以营利为宗旨和目的，○2 资源提供者向组织投入资源不得取得经济回报，○3 资源提供者不享有组织的所有权。但在具体经营活动中，很少有机构能做到这一点，多数民办养老机构的财务状况并不公开，外界很难了解其真实的财务状况。而财务审计部门对于此类问题也存在监管缺位，缺乏有效的监督管理，致使民办养老机构的经营管理上乱象丛生，非营利性难以保证。

　　三是民办养老机构的发展保障机制不健全。由于收住的老人多数年龄较大，身体机能大幅衰退，其中有些老人还身患重病，健康状况不佳，致使民办养老机构区别于其他行业，在经营上一直存在较大的风险和隐患。一旦入住老人因疾病或意外事故造成伤害甚至死亡，机构很有可能陷入到与家属的责任纠缠风波之中，这也是很多社会投资者对于投资机构养老行业的一个顾虑。对此政府却一直并未出台针对保障民办养老机构合法权益的政策规定，据调查了解，各大保险公司也没有专门针对养老机构开设的老年人意外伤害责任或类似的险种。因此如果发生老年人意外伤害事件，民办养老机构往往处于弱势一方，基本权益得不到保障，只能承受不必要的经济损失。