国内外养老机构的发展经验及启示

　　五、 国内外养老机构的发展经验及启示

　　（一） 国外养老机构的发展经验

　　1. 瑞典

　　根据瑞典官方公布的 2009 年全国人口情况统计数据，瑞典全国共有人口 933 万，其中 65 岁以上的老年人口比例高达 19.3%①,是世界上老龄化程度最高的国家之一。瑞典的法律中对于子女赡养父母没有强制性的规定，老人的养老问题主要依靠国家承担。

　　瑞典在全国范围内实行普遍性的高福利养老保障模式，社会养老保障制度十分完善，并设有《国民普遍年金保险法》、《卫生与医疗服务法案》等法律法规，养老的法律保障体系十分完备。

　　瑞典老人的养老形式主要有三种：居家养老、养老院养老和老人公寓养老。其中，养老院由地方政府投资兴办，主要接收失去基本生活自理能力的孤寡老人和患有精神疾病的特殊老人，普遍医疗设施条件较好，并配有专职护士，能够为老人提供专业的医养照护服务；老人公寓则是由地方政府为了方便老年人居住，根据老年人的特点专门设计修建的，其间各种生活服务设施一应俱全，且有专人提供全天候的生活服务。一般而言，凡是领取养老金的老人，入住老人公寓都可以领到一定数额的津贴补助。

　　瑞典政府为老年人提供的服务带有鲜明的福利性质，仅向老人象征性的收取一些费用，标准远远低于市场价格，相比于瑞典政府用于养老保障的支出，老人们自己承担的费用十分微少，仅占到全国所有养老支出费用的 4%左右，个人养老成本极低，最大限度的保证了老人都能够享受到高质量的晚年生活。

　　2. 美国

　　以社会养老保险、政府及雇主养老金计划和个人储蓄养老金计划“三支柱”[24]为主要内容的美国社会养老保障制度，是当今世界覆盖面最广、影响力最大、运行机制最有效的社会保障制度之一。战后的美国受凯恩斯主义和新自由主义的影响，美国的养老保障制度强调国家对社会福利的责任的同时，全面将社会福利推向市场化，注重调动社会资源介入，充分发挥市场的作用[25].因此，在美国当前的社会养老服务体系中，由国家投资主导的公办性质的养老机构相对较少，大部分的养老服务机构主要由社会组织或私人投资兴办。经过长期发展，美国的养老服务社会化程度已经比较发达，形成了由政府、慈善机构和非营利机构共同参与承担的多元化发展模式。

　　为了满足老年人多样化的养老需求，各级政府和私人部门在当地建立了大量不同层次的养老机构，并按护理专业程度的不同，将其分为三类：中等程度的护理机构、协助生活机构、专业护理机构，专门针对失能人群、残疾人群以及贫困的老年人群，供他们依据自身情况选择合适的养老方式。而对于身体健康状况较好的老年人来说，则可以选择入住老年社区、老年公寓以及护理院等专门养老场所。

　　3. 日本

　　日本传统的养老模式以家庭赡养为主导，社会保障制度为补充。但随着家庭小型化发展、年轻一带生活生育观念的改变以及社会养老观念“西化”趋势，家庭养老功能越来越难以发挥出应有的作用。依托战后日本经济的高速发展，日本逐步建立起了以国民养老金制度、医疗保险制度、护理保险制度为核心的社会养老保障体系[26],日本社会的养老模式开始向多元化发展。

　　由政府主导投资，社会非营利组织积极参与，日本建立了大量的多种形式的养老福利机构，向不同情况的老人提供多样化的养老服务。根据日本《老人福祉法》及相关法律规定，养老福利机构要按功能种类和收费标准实行阶段化建设，以满足多元化的养老需求。其中比较有代表性的老年福利机构包括：（1）为患有身体或精神疾病的老人提供医养护理服务的老年人日托服务中心；（2）老年人短期入住机构，为暂时有机构养老需求的老人提供住宿及护理服务；（3）提供一般性养护照料服务的老人之家；（4）为身体健康较差无法自主生活但想独自居住的老人，提供住所和生活照料服务的特别养护老人之家。

　　日本养老服务的发展有着鲜明的特点。一方面，日本老年人独立自主的生活意识很强，养老机构的看护人员会根据老人的健康状况，为老人合理安排饮食起居，并要求老人与工作人员一起做一些力所能及的小事，这种做法既能防止老人因衰老变得懒惰，从而缺乏运动并诱发各种疾病，又能使老人通过护理人员的赞扬鼓励，心情愉悦，重拾自信，保持身心健康。另一方面，实施全面的护理保险制度（又称介护保险制度）是日本社会养老服务体系的重要特色，即无论是居家养老还是机构养老的老年人，只要申请并加入护理保险，都能够足不出户的享受如日常护理、康复保健、疗养指导、心理照护等等各种多样化的上门养护服务，并且对所有护理服务和服务人员资质都设置了严格的标准，保证老年人能够得到高质量的养老服务，极大的减轻了家庭的养老负担。

　　4. 对我国民办养老机构发展的启示

　　从以上概述可以看出，瑞典、美国以及日本机构养老的发展与其强大的经济基础密不可分，而我国近年来虽然经济一直持续高速发展，但总体水平依然较低，因此我国的老龄化进程还带有明显的“未富先老”特征。且由于我国人口众多，要实行覆盖全国的普遍的高福利养老保障制度不切实际，因此当下只能采取保障大多数老年人基本生活的水平较低的养老保障体制，这是受我国客观现实所决定的。发达国家普遍老龄化进程较快，面对社会养老问题更早，解决问题的手段也更加丰富，有许多先进的养老服务模式和理念，以及宝贵的养老机构发展经验给了我们很多启示，值得学习与借鉴。

　　一、建设完善的养老保障法律体系。瑞典、美国、日本三国在发展社会机构养老服务的过程中，都制定了与之相匹配的保障养老的法律法规，在资金、医疗、居住、养护以及专业人才储备等方面实施“依法养老”,为老年人的养老提供了全面的法律保障。

　　在我国，关于社会养老保障的法律主要有《中华人民共和国社会保险法》和《中华人民共和国老年人权益保障法》，原则性的法律条文较多，而缺乏具体的针对机构养老发展的法规细则。随着社会养老服务体系改革建设的不断深化，还需针对社会养老服务发展的更多实际问题，特别是机构养老存在的种种法律困境，通过立法途径，不断细化法律法规，保障养老机构行业的健康发展。

　　二、强调政府在养老保障方面的主体责任和管理职能。保证国民老有所养，是国家对本国民众的基本社会责任，因此社会养老保障制度的建立和完善，首先应该强调政府的主体责任。瑞美日三国在推进社会养老保障体制建设中，国家最高行政机关和地方政府在养老保障事业中各自承担的责任划分清晰，并坚持国家、企业组织和个人共同承担社会养老责任的主体多元化发展模式，充分调动地方政府和社会力量发展养老服务的积极性，这也是当前我国深化社会养老服务体系建设时应该坚持的发展方面。同时应该进一步明确政府在发展养老保障事业中的定位，强调宏观管理职能，强化对社会养老服务机构的监管协调。
　　
　　三、重视社区养老服务与机构养老服务的对接。考虑到老人普遍存在对熟悉生活环境的依赖性，瑞美日三国在构建社会养老服务体系，一直坚持以居家养老和社会养老相结合的养老发展模式，大力发展社区养老服务网络，致力于使老人居家即可享受到种类丰富的专业养老服务，而将机构养老作为社会养老的最后一道兜底保障措施。社区养老作为以共同生活圈为依托的养老服务模式，具有快捷方便、服务方式灵活、种类丰富等优点。强化社区养老服务与机构养老服务的对接，有利于合理配置资源，帮助老人更加便捷地享受到多样化的养老服务，是对传统养老模式的创新。