省属骨干大学编制问题分析绪论

　　绪 论

　　（一）问题的提出

　　编制不是从来就有的，是历史的产物，并且极具中国特色。编制在古代通常被称为官制。“官”既代表了机构--官府，又代表了为机构（官府）工作的人员--官员。

　　政党、企事业单位等到了近代才被列为编制管理的对象。《辞海》对编制的解释为：组织机构的设置及其人员数量的定额和职务的分配；编内是指单位、人员和装备属于编制规定的范围；编外是指（军队、机关、企业等）编制以外的。

　　在编制管理工作中，编制既有广义概念，又有狭义概念。广义的编制概念是指一切法定社会组织内部的机构设置、组织形式，及其工作人员的定员、结构和职务配备等方面的规定；狭义的编制概念则指法定社会组织中的人员编制；更狭义的编制概念则是指对法定社会组织中工作人员的数量核定。本文所讨论的编制概念是狭义的编制概念，着重讨论河北省省属骨干高校人员编制管理问题。

　　在我国高等学校内，编制管理是一项非常重要内部管理工作，是高校教育教学、科研等工作得以顺利开展的基础。我国高等学校定编工作从原国家教委 1985 年下发《普通高校人员编制的试行办法》开始，现已进行 30 年 .通过编制管理，有效促进了高等学校各项事业的发展，在一段时期内起到了积极的作用。随着我国逐步加大对事业单位编制管理和教育体制的改革力度，我国高校编制管理改革也取得了较大进展，大多数高校逐步建立了以聘任制为核心新的的用人机制，但高校编制管理工作还是面临着一系列问题亟待解决，如高校编制分类模糊不清，编制核定标准不统一等。为提升高校的竞争力，实现高校的科学发展，必须加强高校的编制管理工作，逐步建立与经济社会发展和自身发展需求相适应的编制管理模式。

　　（二）研究的意义

　　从我国国情、教情出发，对我国特别是河北省以及国外高校内部机构设置、人员编制、管理体制等方面的优秀经验进行全面、深入、科学的研究，丰富和发展高校编制管理理论；通过梳理历史演进和现状分析，借鉴国外高校人员管理经验，以期对河北省高校编制管理提供有益的启示。
　　
　　（三）文献综述

　　近年来，随着我国不断加快对事业单位人事管理制度的改革，高校也面临通过有效的编制管理来实现并促进教育教学、科研等各项工作顺利发展的重要问题。政府部门及诸多学者对此问题进行了专门研究，国外学者对我国高校编制管理问题研究并不多见。

　　国内学者对我国高校编制管理工作进行了大量的研究探索，这些探索研究主要集中在我国高校编制管理的编制数量核定方法和影响因素等方面，直接研究我国具体省份或某一高校的编制管理的文献并不多见。具体而言，这些研究主要涉及我国高校编制管理的现状、存在问题和对策研究等方面，在此对一些重要观点做简要的分析梳理。

　　一是关于编制管理理论的研究：

　　编制管理理论研究在确定编制数量和编制分配方法方面有重要作用，一些文献资料中从编制管理起源、发展演变和建立数学模型等方面进行了研究，刘莹在《编制管理理论探微》一文中认为“编制管理渊源于人类社会管理，但却又区别于一般社会性管理，它是人类社会产生了阶级，形成了国家机器的产物。编制管理是随着社会政治、经济、文化、教育和科技的不断发展而发展的。现代编制管理概念有广义概念和狭义概念之分，狭义概念只研究人员编制，广义的除此之外，还要研究组织形式及其外在形式的机构设置。编制管理属上层建筑，必须随着国民经济的发展，改革开放的进程，而调整编制分类，必须建立编制管理的内部自律机制和外部的约束机制，以高度保持其统一性、严肃性和权威性。”樊顺厚，荆涛，卢淑琴等在《高校教学编制管理中的数学模型》一文中以标准班时数为基础，通过增加专业课修正系数的方式改进理想定编模型，通过简单的公式就可计算出工科、财经政法类等专业的教学编制数。刁春梅在《高校教师编制的数学模型建立》一文中运用层次分析法提出了一种关于高校教师编制的数学模型，该模型对于高校合理、科学的制定教师编制有一定的指导意义。

　　虽然专家学者对有关编制理论进行不同角度的研究和探讨，但是对编制的属性及功能的研究并不多见，本人认为，编制有以下几方面的功能：一是宏观调控和规划作用；二是提高单位效率，促进单位快速发展；三是优化单位内部人员结构，等等。

　　二是关于我国高校编制管理的研究：

　　关于我国高校编制管理的研究的内容多集中于高校编制管理的现状、高校编制管理存在的问题以及针对存在问题提出的解决对策等。翁子健在《高校编制管理探微》一文中认为编制管理改革是高校内部管理体制改革的重点，直接关系到学校机制转化、结构优化、效率提高。他对高校编制管理的原则、基本思路和改革对策等进行了探讨，认为“确定生师比标准是高校编制管理的核心，实行编制分类管理和人员结构比例控制是高校编制管理的基本做法，要建立健全编制管理的法律体系，确立编制的权威性；解决编制管理的标准、政策和研究的滞后性；转变政府职能，发挥高校自主办学权利”等。郁良根在《试论高校编制管理的系统观》一文中从系统观的角度，揭示了高校编制管理应具备整体性、相关性、目的性、动态性与层次性等特征；高校编制管理应遵守法制化、规范化、科学化和适时调控等原则，认为高校编制管理工作应该与时俱进，创新管理模式。

　　三是关于新中国成立以来我国高校编制管理政策研究：

　　我国高等学校编制管理工作规范化管理始于上世纪八十年代，主要依据是 1985 年原国家教委下发的《普通高校人员编制的试行办法》（教计字 [85 ] 090 号）和 1999 年教育部颁布的《普通高等学校编制管理规程》（草案）两个文件。吴斌等在《高校编制管理与问题研究》中、田 罡等在《对加强高校人员编制管理工作的几点思考》中、梁宏飞等在《高校内部编制管理存在的问题及对策探讨》中都分别对这两个文件进行了解释。综合来看， 尽管我国不断改进编制管理政策，但始终没有摆脱按“公式”计算、按“师生比”计算的思路。

　　四是关于新中国成立以来河北省省属高校编制管理政策研究：

　　新中国成立以来，河北省高等教育经历了探索与停滞时期（1949-1977），调整与重构时期（1978-1985），稳步发展时期（1986-1992）和快速发展时期（1993-今）。截至 2013年，河北省共有本专科院校 118 所，其中普通本科院校 40 所，高职院校 57 所，独立学院 17 所，分校办学点 4 所①.河北省作为教育大省，高等教育体系学科门类齐全、办学层次多样、服务功能较全面。顾兰英、侯建国在《关于河北省高校编制问题的思考》一文中提到“河北省教育厅所属的高校编制都是 1986、1987 年根据原国家教育委员会《普通高校人员编制的试行办法》文件核定的。”这个观点在当时是相对正确的，但在 2005年河北省编办在《关于核定省属高校编制暂控数的批复》和 2011 年河北省编制委员会在《河北省高等院校机构设置和人员编制标准（试行）》中都对省内高校编制进行了重新核定。

　　五是关于河北省高校编制管理现状研究：1998 年后，河北省高等教育与其他省份一样进入了大规模的扩招时期。2003 年，河北省高等教育的毛入学率达到了 15.5%,已经超过了西方公认的高等教育大众化目标（15%）。随着高等教育毛入学率的提高和在校生人数的增加，高校教师数量却因编制限制等问题并未一同增长，导致生师比增高。

　　顾兰英、侯建国在《关于河北省高校编制问题的思考》一文中认为“由于高校编制问题长期没有得到解决，造成了生师比过高，专任教师人数不足、教师负荷过重，高层次人才数量匮乏等，严重影响了河北高校的教学质量，教师编制不足已经严重阻碍河北省高校的发展。”

　　郭化林，孟令臣在《高等教育生师比实证研究：以河北省为例》一文中对 1998-2003年河北省普通高等教育生师比进行实证研究，并在与全国平均水平和高校评估标准比较的基础上，提出 2015 年以前，河北省应大力压缩非教学人员比例，采取较高水平的生师比政策，可确定在 16-21 之间，以加快河北省高等教育大众化的步伐。

　　河北省教育厅积极采取多项措施，以缓解河北省高校编制不足的现实问题：一是在省属高校全面实施了以精简机构，转岗分流机关管理人员和优化专任教师比例为主管理体制改革，达到了充实教师力量，提高教师待遇和调动广大教师的工作积极性和创造性的目的。二是在河北省编办等有关部门的大力支持下，为河北师大、河北农大等学校争取了少量的暂控编制。

　　六是关于河北省高校编制管理存在问题及原因的研究：

　　通过分析总结前人研究内容可知，河北省高校编制管理存在教职工总数超编，专任教师却严重短缺等问题，并且已经严重影响了高校的正常教育教学和科研工作。

　　造成这些问题的主要原因有：一是编制核定未能“与时俱进”,不能适应高等教育快速发展和在校生人数急剧增加对专任教师人数增加的需要。二是教师比例不足的问题还未得到彻底扭转，由于事业单位还未达到用人能进能出的管理目标，富余的行政人员和工勤人员等不能得到分流。

　　七是关于河北省高校编制管理解决对策研究：

　　由于河北省高校编制不足，给省内高校的发展带来了师资缺口较大，教师负荷过重，高学历教师欠缺，教师的学历学位层次尚待提高，客观上造成了人才流失以及影响了教学质量等问题。研究如何解决存在的问题迫在眉睫，顾兰英、侯建国在《关于河北省高校编制问题的思考》一文中认为“一是实行财政拨款体制改革。二是尽快出台新的编制标准，重新核定高校编制。三是进一步深化高校内部管理体制改革和人事制度改革。”

　　综上，通过梳理可以得出专家和学者对我国高校编制管理的政策、管理现状、存在问题和解决策略研究比较充分，对河北省高校的编制管理的政策、管理现状、存在问题和解决对策研究还不够，需要深入分析研究，为河北省高校编制管理改革提供启示。

　　（四）研究方法

　　本文的研究对象是河北省省属骨干高校人员编制管理，采取实证研究的理论方法、比较研究的方法、数理统计的方法等对河北省省属骨干高校人员编制管理进行研究，查摆省属骨干高校人员编制管理存在的问题，深入分析存在问题的原因，从多个方面探索提出加强省属骨干高校人员编制管理的思路对策，以期能解决河北省高校编制管理工作中遇到的问题，不断提升高校编制管理水平。