我国“三位一体＂工伤保险体系建设及问题分析(2)

　　3.2.2工伤补偿功能效果不佳

　　"工伤赔]尝"是工伤保险制度核心功能。工伤事故发生后，对于受伤职工来说，首先需要治疗、生活等相关的赔偿费用，尤其是对于像我国这样的发展中国家，赔偿仍然是工伤保险的最核心、最基本功能。但我国工伤保险制度在实现赔偿功能方面仍有不少的缺陷。

　　（1）未实现"应保尽保"

　　突出表现在工伤保险覆盖面过于狭窄。根据人权理论，工伤保险理应覆盖全体劳动者。按照大数法则的原理，覆盖面程度是对制度有效性进行检验的第一项指标。

　　对覆盖面的分析可以看出工伤保险制度能在多大范围内为社会成员提供保障。虽然《工伤保险条例》明文规定用人单位必须为其员工缴纳工伤保险费，但与发达国家90%以上的覆盖率相比我国工伤保险的覆盖率明显较低。

　　人力资源和社会保障部发布的数据显示，截至2012年底，全国参加工伤保险人数为18993万人；但与76704万人全国就业人员（含农村就业人员）比，覆盖面为24.76%;与37102万人的城镇就业人员相比，覆盖面仅为城镇就业人口总数的一半[36].虽然《社会保险法》、《工伤保险条例》在立法上和理论上给了所有劳动者享受工伤保障的机会，但上述数据表明，就业人群中相当大一部分没有参与工伤保险。

　　如果从农民工的角度来看，参保情况就更不乐观。虽然规模庞大的农民工已经成为我国第二、三产业的从业人员主体，但据国家统计局2012年统计年鉴显示，2012年全国农民工总量为26261万人，其中参加工伤保险的农民工人数仅为7173万人，约27.3%[37].同时，农民工参保还存在严重的不均衡，越是劳动合同规范的国有、集体企业，参保率相对较高；越是用工形式不规范、劳动安全设施差的个体、私营企业，参保率相对较低。据中国人民大学中国社会保障研究中心和香港城市大学进行的农民工社会保护调查分析，在公有制企业中就业的农民工，43.8%的人参加了工伤保险，而在股份制企业、私营企业和个体企业中就业的农民工，参加工伤保险的比例分别仅为37%、20.3%和11.6%,后两者的参保比例大大低于公有制企业中的农民工参保比例。如重庆市，工伤保险参保情况按在职职工计，300万在职职工中有136万人参加了工伤保险，覆盖率达45%;但若按企业数计，覆盖率只有19.2%_,这一方面说明了个体工商户和私营企业数量众多，另一方面说明这些企业的劳动者大多被排除在工伤保险制度之外。但恰恰是这些个体和私营企业劳动条件较差，不重视安全管理，工伤事故及职业病的发生率较高，根据广东省的相关调查，国有企业和非国有企业相比，非国有企业的农民工发生的工伤事故占伤亡总数的80%以上_.一旦这些三资、私营、乡镇企业中的农民工在受到安全事故伤害后，通常都采取私了的方式，使得劳动者仅得到极低的补偿金，极大的损害了农民工的合法权益。绝大多数工伤人员无法得到工伤赔偿和治疗康复，在离开单位回乡后成为真正的残废人，使个人和家庭因此承受着职业伤害带来的沉重后果。

　　（2）存在"保未保好"的问题

　　作为一个依靠出卖劳动力获得收入得以生存的劳动者，一旦受到职业伤害，往往暂时丧失部分甚至全部劳动能力，家庭经济来源中断，因此工伤事故发生后，应立即对受伤害者予以医治并给予经济补偿，使受伤害者能够得到及时的救治，同时使其（或家庭）生活得到一定的保障。但在现行工伤保险制度下，一旦发生工伤，受伤害者很难及时得到补偿。据北京市农民工法律援助工作站2009年8月5日提交的《农民工工伤保险问题研究报告》中，收集整理了 329件农民工工伤案件，共涉及农民工344人。该报告显示，工伤认定程序的三个阶段，即申请工伤认定、劳动能力鉴定和工伤待遇索赔完全走一遍，平均每次需要484天，约16. 1个月_.如此漫长的索赔周期，让本已处于悲惨境地的工伤人员和家属更是雪上加霜，甚至不得不放弃维权。

　　此外，即使工伤职工一路畅通得到工伤赔偿，但现实中因工伤致贫返贫的现象十分普遍。据湖北省十堰市调查统计，2002年至2006年以来，全市外出务工人员因工伤事故致残致死5000余人，由此导致5000多个家庭近20000多人返贫

　　3. 2. 3工伤康复功能严重缺失

　　工伤保险制度的首要目标是尽快让工伤人员最大限度地恢复劳动和谋生能力。但在实际中，作为工伤保险三大功能之一的工伤康复明显是最薄弱环节，进行康复治疗人员占工伤认定人员的比例很低，例如，2009年寸襄樊市的工伤认定人数和康复治疗人数分别为800人和20人，进行康复治疗的比例不到2.5%[42].工伤保险旨在通过康复治疗帮助广大工伤人员重新回归社会和家庭的目的并未实现。

　　3. 2. 4工伤保险基金有"坐吃山空"的危险

　　基金的充足性和稳定性是任何一项保险制度健康运行的基本保证和首要条件。工伤保险基金的充足性在于满足当前工伤赔偿支付的需要，其稳定性强调的则是基金长期的充足性，只有实现了长期的充足性才能保障其稳定性。

　　虽然随着工伤保险制度的改革和规范，我国的工伤保险基金规模迅速扩大，从1994年至2010年，工伤保险基金收入从不到4.6亿元增长到工伤保险基金累计结存479亿元，储备金结存82亿元，但是，这十几年来，工伤保险基金和储备金结存年均增长速度分别达31.78%和32.14?/.,而工伤保险基金支出的增长速度年均达41.94%因此，理论上，在现有费率水平、职业伤害水平和赔付水平不变的情况下，以1994年为基数，经计算可知，在21.2年之后，即2015年，我国工伤保险基金将达到年度平衡，当年的工伤保险基金收入不会再有结余。到第24年，即2018年，全国工伤保险基金累计结余将成负值，届时，我国工伤保险基金将出现整体收不抵支的情形。以天津市为例，2007年至2012年，虽然在基金支缴率已达90%以上的，但基金收入年均增幅17%,而支出年均增幅31%[45],基金支出增长幅度大大超过收入增幅，如不及时采取控制措施，基金收支平衡前景堪忧。

　　3. 3问题的成因分析

　　虽然在《工伤保险条例》第一条就将工伤补偿、工伤预防、工伤康复界定为工伤保险必须承载的职责，但根据上节所述，工伤预防、康复、补偿功能在实际应用中存在诸多不足，工伤基金收不抵支的前景更将动摇工伤保险体系的根基。针对上述问题，笔者从法律法规、经济手段、管理体制、观念认识四个方面分析问题的原因所在。

　　3. 3.1法律法规不完备

　　（1）现行法规的权威性和强制性不足

　　现行的《工伤保险条例》只不过是一个行政法规，其约束力和执行力远远不如全国人大及其常委会制定的法律，由于立法层次较低、法规惩窃力度不够造成执行力度弹性有余、刚性不足等一系列问题，如现阶段对用人企业少交或者不交工伤保险费，我国《工伤保险条例》及其配套规章缺乏有效的约束措施，使得部分用人单位无视职工的利益，拒不参加工伤保险，或逃漏、少交工伤保险费，致使部分就业人群没能参与工伤保险，并对基金充足性产生了较大的影响。部分人社部门把工伤保险当作小险种，工伤保险工作开展不积极，监管督促不力。同时，由于缺乏统一的纲领性法规，我国各地区各自颁布的地方性法规千差万别，影响工伤保险制度的执行效果和公平性。

　　（2）覆盖范围设定有缺陷

　　虽然《工伤保险条例》规定工伤保险适用于"我国境内的各类企业及有雇工的i个体工商户",但根据我国现行《劳动法》、《社会保险法》规定，工伤保险的覆盖范围，是劳动关系的存在为前提，即我国参与工伤保险的双方之间，必须具有劳动关系。2005年，劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》中规定，劳i动关系成立的要件是：第一，主体资格是特定的，必须是法律法规所规定范围的；第二，劳动者是用人单位的一员，受用人单位管理，并通过劳动获得报酬；第三，劳动者所从事的劳动必须在用人单位的业务范围之内。但是，这种限定使我国工伤保险局限在以企业为主，比较单一，极大限制了工伤保险的覆盖范围。在现代社会生活中，有很多支付劳动工资，却不符合劳动关系的劳动形式，如两个自然人之间的雇佣关系，实习学生或兼职、打工的在校学生，退休后选择再就业人员等非正规就业模式，然而仅仅由于这部分劳动者无法进行劳动关系的认定，从而使得工伤保险制度无法有效的保障他们的权益。