我国“三位一体＂工伤保险体系建设及问题分析(3)

　　（3）职业病范畴存在明显的局限性

　　随着新兴产业和高新技术产业的飞速发展，职业病危害因素已由传统的粉尘、铅、苯等范畴，扩展到造纸、电镀、挥接、机械制造、印染、纺织、制鞋和塑料工业等多个行业，尽管2013年12月23日，国家卫生计生委、人力资源社会保障部、安全监管总局、全国总工会4部门联合印发《职业病分类和目录》，极大的完善了职业病的种类，形成了 10类132种职业病分类，但是，一些过去未曾见过或者很少发生的职业病层出不穷、屡见不鲜，如电脑综合症、熬夜综合症、夜餐综合症等一些新职业病没有纳入法定职业病范畴，使得部分和工作密切相关的疾病正极大的损害着职工的身心健康。

　　此外，劳动者长期处于工作时间长、劳动强度大的"过劳"状态，对健康带来严重威胁，2010年新民晚报联合智联招聘推出的白领加班特别调查显示，93.24%的上海白领加过班；69.6%的白领除节假日外，工作日晚上还要加班；35.1%的受访白领每周累计加班超过10小时_.据2012年的统计数据显示，我国每年"过劳死"人数已达60万，超越日本成为"劳灾"大国…].但是在我国"过劳"及"过劳死"并未纳入职业病范畴，《工伤保险条例》第十五条对有关"视同工伤"进行了明确："劳动者在其工作岗位或工作时，疾病突发导致死亡的以及经抢救在48小时内死亡的。"该条文不能涵盖"过劳死"的全部情形，劳动者及其家属的权利，难以通过现行法律得到救济。

　　（4）工伤预防、康复配套法规不健全

　　我国现行的《工伤保险条例》仅是对工伤预防和工伤康复的原则性规定，没有具体的配套制度安排和设计，这种务虚的表述，制约了工伤预防和康复功能的实现，特别是在国家层面，没有明确对工伤预防和康复的投入规定，从而导致地方政府对这两项工作的开展不能提供有力的资金保障。以工伤康复为例，2008年佛山市拥有超过10亿元的工伤保险基金结佘，然而其仅投入965万元用于康复支出项目_.

　　投入不足造成资源与需求明显存在较大差距。在2010年时，我国卫生部重点对康复机构进行了评估，据统计资料表明，当时我国拥有388家各类康复医院，近4万人的专业康复医疗人员和超过5万张的床位。如果能够有效利用全部康复资源，那么则可以提供30万人次的康复治疗服务。但是我国工伤病人每年新增数量超过100万，加之以前工伤劳动者仍需继续进行康复治疗的，显然，现有的康复治疗配置无法满足工伤劳动者的康复诉求。

　　3. 3. 2经济手段设计不合理

　　工伤保险开展工伤预防，并不是对企业进行强制性干预，而是主要通过经济激励约束机制对企业行为发挥作用。这种经济激励约束机制，主要是通过调整差别费率与浮动费率，来增减企业缴纳的工伤保险费用，促进企业主动改善职业安全健康状况，减少工伤事故和职业病的发生。但在实际运行中，暴露出我国工伤保险费率机制的设计存以下二点不足：

　　一是差别费率差别不大。差别费率主要指的是基于职业伤害频率以及行业风险类别来对费率档次进行差异化的划分，对事故频率较低、风险较小的行业，其交纳的保险费率较低，而风险大、事故频率高的企业交纳的保险费率高。2003年10月29日劳动和社会保障部《关于工伤保险费率问题的通知》（劳社部发（2003〕29号）根据不同行业的工伤风险程度，将行业划分为三个类别，分别实行三种不同的工伤保险缴费率。如表2所示：

　　因为行业本身及相关风险千差万别，这种简单地分类方式与工作实际明显脱节。

　　一方面是现行行业分类表中列举行业不够全；另一方面是分类过于粗略，导致不同风险水平的企业分为同一风险等级，如建筑安装业与娱乐业、公共设施管理业同属于二类行业，但实际所面临的风险差距明显，使风险分类缺乏公平性和指导价值。

　　二是浮动费率的浮动范围较小。浮动费率将企业的工伤保险费率同企业历史事故率有机的结合起来，保险费率及时根据事故率的变化而相应的进行调整。如表3所示，基于我国的行业基准费率，浮动费率可根据实际情况进行两档的上下浮动：

　　上浮标准分别为行业基准费率的150%和120%,下调标准分别为行业基准费率的50%和 80%.

　　上浮最高（150%）与下浮最低（50%）相差3倍，意味着同一行业安全状况最好的企业与最差的企业费率也仅相差3倍，相较安全投入而言，并不能有效扭转企业重视经济效益而忽视安全投入的观念。因此，虽然我国工伤保险实行了差别费率、浮动费率，但该高的不高，该低的不低，企业安全生产水平对工伤保险总体缴费影响不够大，费率机制对企业安全投入的激励约束不足，不能充分发挥应有的经济杠杆作用，影响工伤预防功能的实施效果。

　　3. 3. 3管理机制运行不力

　　（1）管理机制存在缺陷

　　我国劳动保障部门负责工伤保险和劳动保障监察，卫生部门负责劳动卫生和职业病防护监督，安全生产监督管理部门负责涉及安全生产事项审查和验收以及安全生产的日常监督管理。工伤保险、职业病防治、安全生产分属三个部门管理，体制的分割很容易形成职责不清、各自为政、效率低下等弊端，影响管理效率和监督效果。例如，在当前管理体制下，工伤预防的职责不明确，人力资源和社会保障部门虽然从事工伤预防工作，但无法直接对企业的事故预防和安全生产状况进行评估，更没有权利对企业安全状况进行监督，既使提出整改意见，也很可能被置之不理；安全生产监督管理部门虽然致力于企业安全状况的监督管理工作，但如何增强企业和个人主动防范事故、规避风险的积极性，办法也不多。劳动保障部门和安全生产监督管理部门之间由于缺乏有机的衔接、配合方式，没有形成统一的、相互促进与协调的工作机制，最终导致对安全事故和职业病的预防显得十分薄弱。例如，2014年8月2日在江苏昆山市开发区中荣金属制品有限公司汽车轮毂抛光车间发生的爆炸，截至2014年8月6日共死亡75人，185人受伤。该事故暴露出企业不重视其生产过程的安全隐患，设立的安全规程形同虚设。同时也暴露出安全监督管理和劳动保障部门监管不到位。企业和政府部门往往是出现了灾难性的后果，才能重视事故预防，一方面为时已晚，对当事人造成的伤害、经济上的重大损失、社会上的恶劣影响已无法挽回；另一方面，没有形成事故预防和安全监管的长效管理机制，安全事故依然是此起彼伏。

　　（2）工伤保险补偿机制不完善

　　工伤人员"保未保好"的主要原因是我国工伤保险补偿机制不完善，具体体现在以下2个方面：

　　①工伤待遇给付程序过于繁琐

　　工伤保险制度的优越性之一是劳动者受到职业伤害后，需要对受害者的临时性需求立即做出反应，以便劳动者在发生伤害后可以得到及时的医治和物质帮助，在我国的工伤保险制度下，参加了工伤保险的劳动者要享受工伤保险待遇必须要经过一系列繁琐程序，造成工伤待遇实现不及时、给付难的问题。

　　工伤认定环节是工伤劳动者依法享有工伤保险待遇的基础，我国工伤认定是基于国家相关法律法规，受伤职工在申请工伤认定时，必须提供与单位存在劳动关系的劳动合同或存在事实劳动关系证明材料。用工不归档的单位，未签订劳动合同，"打工者",尤其是临时工受到事故伤害后，很难提供有关证明材料。少数未参与工伤保险的个体经营者及企业，通常以劳动者未按照规章进行操作的理由，拒不接受劳动者的工伤认定请求。有的受伤职工虽签订了劳动合同，但用工单位没有将签订的劳动合同给职工本人，有的伤者同事担心自己受牵连往往不愿或不敢给受伤人员作证，尽管对用人单位有举证责任倒置的规定，但用人单位否定伤者没有与之建立的劳动关系是很容易的，而社会保障行政部门要求充分证明存在劳动关系则是很难。

　　在行政复议和行政诉讼环节对劳动关系证据的认知程度上往往也有存在较多争议，行政复议和审判机关的意见也存在不一致的情况。即使彻底解决了工伤认定难题后，工伤人员还要经过劳动争议仲裁、民事诉讼的程序才能最终解决赔偿数额的问题。这期间任何程序环节都有反复的可能。《工伤保险条例》规定了 "社会保险行政部门作出认定为工伤的决定后发生行政复议、行政诉讼的，行政复议和行政诉讼期间不停止支付工伤职工治疗工伤的医疗费用",但i如果用人单位不支付，劳动者还是要通过劳动争议仲裁诉讼的方式来主张工伤医疗I费。至于工伤医疗费以外的工伤保险待遇，还得等行政复议与行政诉讼结束以后才i能主张，而将又开启一轮劳动争议仲裁诉讼程序。

　　对于患上职业病的劳动者，要获得应有的工伤保险待遇，也面临重重困难。劳动者得了职业病，还必须有用人单位提供的必要详细资料才能鉴定，而且职业病的诊断手续繁杂，涉及到企业、劳动、医疗等多个部门，让劳动者望而却步。特别是丨一些异地的打工者如果返乡，久病长拖，待查出患上职业病后也无从下手追究业主的责任，更无法负担昂贵的治疗费用。这是让用人单位凭良心办事，也给企业留下了能钻的空子。2009年10月发生的张海超"开胸验肺"事件，集中反映了现实中职业病维权艰辛，用人单位违法的成本太低，劳动者维权的成本太高。

　　②工伤保险待遇较低

　　工伤人员及家庭致贫的主要原因是我国现行工伤保险的赔偿标准和水平较低，主要表现在：一是工伤赔偿标准没有随着物价和治疗康复费用的上涨及时调整，使伤残劳动者生活水平相对降低。二是保险基金承担医疗费有限，工伤保险基金并非对职业伤害的全部治疗费用进行承担，其仅承担符合工伤保险住院服务标准、工伤保险药品目录和工伤保险诊疗项目目录之内的相关费用。一旦超出规定的范围，工伤保险基金不承担，这部分的费用，应该由谁承担？实践中，医院的医疗费用超出当地工伤保险统筹部门制定的目录的，有的用人单位愿意承担，有的用人单位不愿意承担。在用人单位不愿意承担的情况下，劳动者只好自己承担或者通过劳动仲裁、民事诉讼的途径寻求解决。三是工伤保险基金给予伤残劳动者的一次性伤残补助金设计值偏低。一次性伤残补助金的设计是依据完全失能者群体的平均余寿和一次性补偿与定期补偿的比例两个因素来确定的。为全残者设计的一次性补偿与定期补偿之和应当与原工资持平。以一级伤残为例，《工伤保险条例》规定，一次性的伤残补助金为27个月的本人工资。按照各国实践，一次性补偿与定期补偿的比例是1: 9,可以推算出我国设计工伤保险待遇时适用的余寿标准约为22. 5年。通过对100个职业伤害判例的统计，劳动者受到职业伤害时的平均年龄为30岁，如果加上余寿22. 5年，一次性伤残补助金的设计是按照职业伤害劳动者52. 5岁平均寿命来计算的，即使全残者的平均寿命低于一般人，if旦相比于目前我国平均寿命已超过70岁以上的事实，工伤保险设计的全残者平均寿命明显过低，一次性伤残补助金的标准不高。四是按目前的规定，残疾用具的更替费用没有涉及，只规定残疾用具按普及型标准配发，对于残疾用具的更替，没有明确规定，残疾用具的折旧、损坏和丧失其原有的功能需要伤残的劳动者自己负担。

　　（3）工伤基金管理不善

　　企业工伤保险缴费是我国当前最为主要的工伤保险基金来源。分析影响工伤保险收支平衡的原因，一方面是1%的费率能否实现工伤保险基金的长期充足和稳定是一个值得思考的问题；另一方面，除用人单位逃、漏、少缴工伤保险费外，工伤职工在治疗过程中"小病大养"、"小伤大医"的现象，也加重工伤保险基金的负担。

　　此外，在工伤保险基金实际管理中存在违纪违规现象。部分地区擅自扩大工伤保险基金支出范围，或用于基层经办机构等单位工作经费，或用于平衡市级、县级财政预算，或用于修建基层单位办公用房等。部分征收机构擅自减免工伤保险费，擅自核销欠费。这些违纪违规行为，严重危害了工伤保险基金的充足性和稳定性。

　　3.3.4对工伤保险的观念认识存在偏差

　　对工伤保险认识上的偏差直接影晌工伤保险制度的执行效果。一些地方政府盲目追求经济发展速度，不重视社会保障事业，认为参加工伤保险会增大企业成本，不利于企业在竞争中生存和发展，让企业参加社会保险会影响当地的投资环境。一些地方政府甚至把不参加社会保险作为开发区招商引资的条件，不允许进行劳动监察。一些企业认为，参加了工伤保险，不管有无工伤事故都要交钱，不划算，因此不及时足额甚至不缴纳工伤保险费，导致劳动者发生工伤时得不到基本救助。很多。

　　劳动者对工伤保险缺乏正确认识，有的对工伤赔偿规定不了解，一旦发生工伤就私下与雇主达成少量的赔偿金额，放弃了自己的正当权益；有的对工伤预防的作用不认可，不主动掌握安全预防知识和技能，不认真使用劳动保护设备；有的对康复治疗不了解，认为工伤保险工作到工伤赔付时就结束了，甚至认为康复之后会对自身伤残等级评定产生影响，使其无法获得较高的补偿待遇，因而主动放弃康复治疗。