我国“三位一体＂工伤保险体系建设及问题分析

　　3我国"三位一体"工伤保险体系建设及问题分析

　　3. 1我国"三位一体"工伤保险体系的发展历程

　　新中国成立以来，我国的工伤保险体系经历了从"国家主管、企业负责"的体制向社会化工伤保险制度转变的漫长历程。基于体系的构建，可以将其分为初建、探索、成型、完善四个阶段。

　　3.1.1第一阶段（1950年--1977年）工伤保险制度的初建阶段

　　新中国成立后，我国实行的是国家包办、企业负责，与计划经济体制相适应的高度集中统一的工伤保险体制1951年2月政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，将工伤保险的内容列入其中；1953年政务院出台了《劳动保险条例实施细则》，该。细则详细的规定了工伤保险待遇以及工伤保险事故。我国卫生部于1957年2月正式通过和下发了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，第一次把职业病纳入到工伤保险的保障范畴。1957年党的八届三中全会提出调整与完善社会保险制度的要求，这一时期对工伤保险待遇、范围和职业病等方面进行较大的调整，构建起涵盖民政伤残优抚、卫生部门职业病防治和企业工伤保险等组成的保障体系。

　　"文化大革命"期间，社会保险制度体系受到很大的破坏，1969年财政部颁布的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》中，职业伤害保险基金由全国统一实施和调剂改为企业自筹资金和给付，由社会和企业相结合的保障模式回归到完全的企业保险，工伤保险社会化发展发生倒退。

　　3.1.2第二阶段（1978年--1996年）"三位一体"工伤保险体系的探索阶段

　　1978年十一届三中全会以后，我国进入了以经济建设为中心的新的历史时期，但随着工业化的快速发展，安全生产形势严峻，企业伤亡事故率和职业病发生率持续上升，原来依附于企业的工伤保险，越来越加重了企业负担，不能发挥分散企业风险的作用，与企业追求经济效益的生产经营目标明显冲突。特别是工伤保险制度补偿加救治的单一功能，使工伤保险在减少事故、减轻伤害的积极作用完全得不到发挥，其所表现出来的社会价值大打折扣。

　　八十年代后期，社会保险制度的重建工作被提到议事日程，在经过工伤保险制度的试点改革后，在1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》中，以法律的形式确立了工伤保险制度。在1996年劳动部颁发《企业职工工伤保险试行办法》，首次基于单独制度的角度来对工伤保险进行统一制定并实施，该办法明确了工伤保险的主要宗旨是确保所有劳动者在企业生产经营过程中患上职业病和受到事故伤害后得到经济补偿、医疗救治和职业康复的权利，在工伤保险基金的经常开支中增加"职业康复费用"以及"事故预防费"等项目，首次实现了由单一的经济补偿和医疗救治转变为康复、治疗、预防的保障体系，成为工伤保险制度安排的巨大进步。但该制度立法层次较低，法律效力不高，强制性不足，覆盖面较窄，补偿加救治仍是核心功能，"三位一体"工伤保险体系还只处于初步探索阶段。

　　3.1. 3第三阶段（1996年--2003年）"三位一体"工伤保险体系的成型阶段

　　2003年4月，劳动部发布了《工伤保险条例》，（以下简称《条例》），确立了我国实行工伤预防、康复与补偿相结合的工伤保险制度，将工伤预防、康复与补偿一并列为我国工伤保险制度的三大职能。与1996年颁布的《企业职工工伤保险试行办法》相比，《条例》在五个方面实现了较大的突破，首先，《条例》在工伤保险覆盖范围上取得突破，将"有雇工的个体工商户"界定为用人单位；其次，《条例》确立了 "以支定收，收支平衡"的原则来确定费率；第三，《条例》对概念性条例在表述上作了严格的规范；第四，《条例》进一步界定并放宽了工伤认定范围；第五，《条例》强化了 "管理"和"法律责任"的程序设计和时效性。

　　虽然《条例》对职业康复及工伤预防的理念进行了强化，为工伤保险制度的构建和完善奠定了基础，但是，随着我国社会经济的快速发展和法律制度的健全，暴露出其工伤保险程序复杂、工伤认定时间偏长、工伤待遇较低、覆盖范围有限、保障工伤劳动者合法权益力度不足、强制用人企业参保的力度偏弱等问题。特别是《条例》内容重点强调的仍然是工伤劳动者的经济补偿，未能体现工伤康复和工伤预防的内容安排。

　　3.1. 4第四阶段（2003年--至今）"三位一体"工伤保险体系的完善阶段

　　我国人大常委会于2010年10月制定和通过了《中华人民共和国社会保险法》，不仅涵盖了《工伤保险条例》己有的相关内容，而且还具有下列明显的变化：首先，在工伤保险基金经常性支出项目中增加工伤康复费用。其次，改由工伤保险基金支付部分原先由用人企业承担的工伤费用，例如包括工伤劳动者前往外地治疗职业病和事故伤害所产生的伙食费和交通费等费用。再次，明确指出工伤事故在发生后，如果企业没有按照要求进行工伤保险费用支出时，可由工伤保险基金先行支付。该法规的发布和实施，极大地促进了我国社会保险制度法制化进程。

　　随后，我国国务院于2010年12月颁布了《关于修改〈工伤保险条例〉的决定》，对我国工伤认定范围及工伤保险的实施范围进行了扩大调整，增强了工伤劳动者的待遇水平，并对工伤争议、鉴定和认定处理程序进行了简化，增加了基金支出项目，加大了强制力度。新《条例》在制度层面对工伤康复以及工伤预防的费用进行了合理安排，基本形成了工伤预防、工伤康复和工伤补偿为主的"三位一体"的制度体系，不仅高度重视对工伤劳动者的工伤补偿，而且还强化了事前的积极预防和事后的职业康复。

　　回顾发展历程，可以肯定，我国工伤保险体系建设的确取得很大进步，无论是对工伤保险的认知理念、制度模式，还是适用范围、认定范围和程序、保险待遇、支出范围等都有了很大提升，工伤保险制度己基本符合国际惯例。然而，由于工伤保险体系还有待完善，制度本身存在不足，在实际操作中面临诸多问题，工伤保险的重点还是工伤补偿，工伤预防、康复功能的发挥明显不足，建立完善、高效的工伤保险体系还任重而道远。

　　3. 2我国工伤保险体系存在问题

　　虽然经过60多年的发展，工伤保险体系建设获得了可喜的成果，但也应该清晰地看到，现行工伤保险制度具备的有效性仍然偏低，无论是保障效果还是管理的效率，无论是"三位一体"功能的发挥还是单一目标的实现，无论是宏观的制度构架丨还是微观的技术环节的设定，都存在亟待改进的问题。

　　3. 2. 1工伤预防功能发挥不足

　　据国家安全生产监督管理局数据显示，从2003年起，我国安全事故总起数和死亡人数连续10年"双下降",安全生产管理取得长足的进步，但是，工伤事故高i发问题并未得到有效解决，安全生产指标比较落后，事故总量仍然较大，重大事故时有发生，仅2012年就发生33.7万起安全事故，几乎每天要接近1000起。死亡72000人，平均每天200人在事故中丧生。如果累计近十年发生的事故，更是触目惊心。如表1所示，从2003年至2012年共计发生事故5521136起，死亡超过100万人。

　　职业病发病形势也很严峻，在国家卫生委《关于2012年全国职业病发病情况的报告》中表明，我国2012年职业病累计上报数量80.7万多例，其中尘肺病72.7万多例，死亡15万多例，每年平均新增1万例以上的尘肺病例，造成国家每年超过80亿元的直接经济损失_.据卫生部权威调查数据表明，我国当前有超过1600万家企业的工作场所存在着不同程度的有毒有害情况，有超过11亿的劳动者正遭受着职业病对其带来的危害.

　　上述数据表明，我国的工伤事故和职业病的形势相当严峻，严重危害劳动者的人身安全和身体徤康，影响企业的生产运营，给国家和社会造成了重大的损失。因此，釆取措施，提高预防功能，减少工伤事故和职业病的发生迫在眉睫。

　　工伤保险的预防功能主要是采用经济杠杆作用，激励企业主动加大安全管理和技术设施的投入，并支持企业开展事故预防宣传教育，从源头防范职业伤亡事故以及职业病的发生。实践证明，有效发挥工伤保险的预防功能，有利于降低事故和职业病的发生率。以美国为例，在一个世纪之前，美国每年有2.3万名工人在工作中失去生命。但从1910年建立工伤保险体制起，由于工伤保险有效的介入了职业病和事故预防领域，美国工作死亡率迅速下降，虽然经济已经出现飞跃式的成长，人口数量增长3倍，美国工人的年度死亡数量却维持在5000人左右.

　　从美国的事例可以看出，工伤保险对企业安全事故和职业病的预防与化解起着重要作用。因此，虽然导致我国安全生产和职业健康形势严峻的因素有多种，但工伤保险预防功能发挥不足也是其中的重要原因之一。