河北省质量技术监督局行政执法风险形成的原因(2)

　　（3）执法内部监督机制不完备。

　　第一，省以下垂直管理体制导致监督力度不够。实行垂直管理的部门（质监、工商、地税等）相对于同级别的属地管理的机关，具有以下特点：首先是独立性，主要由系统内省级机关统筹管理系统内各级机关的人、财、物、事，导致属地政府对这些机关的执法监督力度不够。其次是系统内整体性较强。如河北质监系统，由于常年业务来往和人事交流，省局、市局、县区局三级机关关系密切，这样上级机关对下级的监督“意愿”和力度都会受到影响。目前，质监、工商等单位正在由垂直管理向属地管理划转过程中，这种情况将会得到改变。

　　第二，纪检部门不够独立导致内部监督机制弱化。2009 年，河北质监系统遵照国家政策，在各级质监局的内设机构中增加了由上级直管机关派驻的纪检监察部门，由一位纪检组长和一个纪检监察办公室组成。但实事求是的讲，受现行人事制度和首长负责制的领导体制限制，纪检部门纪检部门独立性较差，仍然受同一级质量监督部门的影响和领导，导致其在履行内部监督职责时有所顾忌，达不到最佳效果。

　　3.2.3 缺乏风险防范处理机制

　　河北省各级质量技术监督部门风险防范处理机制还不成熟，表现在：
　　
　　（1）没有建立完整的执法风险监控体系近年来，河北省质量技术监督局加大力度对执法风险进行控制。2012 年，全省质监系统在内部开展了寻找风险点的自查自纠活动，针对全系统各内设机构发现的 100 多个风险点进行了风险防控教育培训活动，取得了良好效果。但是应该看到，河北省质监部门针对风险，还处于发现一点消灭一点的阶段，还没有建立一个效率较高、覆盖力较强的风险监控体系，将风险防范于未然。

　　（2）重大风险发生后的应急处理机制不健全三鹿事件以后，在河北省局的领导下，各级质监部门都建立了食品安全突发事件应急预案；省局和部分市级质监部门制定了特种设备安全事故应急预案，对于食品和特种设备安全事故发生后的应急处理有了一定规范性保障。但是这些预案存在三个问题：第一，过分强调组织领导，缺少专业性的意见。如各个预案均有“成立由主要负责人为组长的应急处理领导小组”这一内容，却很少有成立事故处理应对专家组这一内容。第二，这些预案过于局限于单一的案件应对，不能兼顾产品质量、计量、标准化、认证认可等各个方面的质量安全事故应急处理，也缺少和其他部门如安监局、工商局、公安局进行协调合作内容。第三，河北省缺乏一个站位较高的、效力较强的部门规章性质的应急预案，对于重大风险的后处理工作存在疏略。

　　3.3 执法对象因素

　　质量监督执法对象即法律规定应受到质量技术监督部门管理生产企业、法人、社会组织等。他们的法律意识和诚信意识普遍不强，是产生质监执法风险的重要原因。

　　3.3.1 行政相对人法律意识不强，普遍缺乏诚信

　　相对于南方经济发达省份，河北省的市场经济秩序还不完善，法律沉淀不够，一些生产企业竞争观念落后、法律意识不强。这体现在：

　　（1）部分企业尤其是一些中小微企业，在短期利润的驱使下，并不把产品质量和生产工艺的提高作为自身长期发展和生存的根本去重视，面对市场竞争对于成本能省则省；少数企业负责人存在投机取巧和侥幸心理，为谋取高额利润，进行制假售假、违规生产，认为出现质量问题或违法行为被发现后，后可以靠拉关系、走人情把事情解决。

　　（2）部分企业法人、社会组织、事业单位不懂法律，或不尊重法律的严肃性，同时安全意识责任意识薄弱，对于应当定期进行检验检测的计量器具、特种设备如电梯、锅炉、压力表等等没有及时报检，造成关系各种安全的重要设备得不到检测和养护，造成安全隐患。如第三章案例中甲县卫生防疫站的做法就是如此。

　　3.3.2 区域内小作坊多，加大了执法难度

　　河北省是农业大省，城市化率相比经济发达地区较低，散落在城市郊区、乡镇农村的小作坊、个体生产者数量众多，给执法监管带来困难。这体现在：

　　（1）数量众多，监管力量不足。根据河北省统计局 2013 年的数据，全省民营企业法人单位 21.4 万个。其中，工业企业 13.8 万个，小微企业占到总数量的 70%以上1.这还不包括无证生产、 非法经营的黑工厂、小作坊、黑窝点的数量。相对而言，河北省质监执法人员数量仅仅几百人，对于这些单位进行全面的巡查、排查、治理相当困难。

　　（2）违法行为多而隐蔽。小作坊、个体生产者由于经营者整体的法律业务知识有限，文化水平不高，成为质量违法行为的高发群体。但是，多数小作坊、黑工厂多数位处农村，排查困难；而且一些非法生产者具有较强的反侦察意识，如有些黑工厂关门生产白天停业，夜晚开工，甚至本村本地人也不知道他们进行生产。对于这些情况，如果没有举报线索，质监部门难以发现其违法行为并加以处罚治理。

　　3.3.3 少数行政相对人对行政执法的不配合

　　在过去，打假执法工作属于高风险和高危险职业，执法人员因工受伤的情况也屡有出现。如今虽然执法环境得到了大大改善，但是行政相对人对执法工作的不配合还是屡有发生，具体表现在：

　　（1）消极不配合。某些违法嫌疑人故意不履行配合执法的义务，以各种理由和借口不按照行政机关的要求进行配合，给执法人员搜集证据、推进程序带来困难。如在现场检查中借故不到现场、隐藏消灭文书证据、作假见证掩饰违法行为、在现场问询中拒不回答签字等已经成为少数行政相对人应付检查时的惯用行为。例如在一个加油站计量器具作弊案件中，当事人借口负责人在外地出差，对执法人员的问询一问三不知，并称销售记录遗失等等，致使案件的涉案金额难以确定。

　　（2）积极不配合。少数行政相对人在执法检查时态度强硬，围高墙、养恶犬，拒绝执法人员进入现场。对于检查笔录、检查通知、送达回证、甚至处罚通知书等文书手续一概不予理睬，照常生产经营。甚至在执法部门依法行使强制措施时暴力抗法，给执法人员的人身安全带来风险。

　　3.4 外部环境因素

　　任何行政执法行为都脱离不开当地的社会经济政治环境，质量技术监督执法也不例外。

　　3.4.1 质监执法受到区域经济保护主义的阻碍

　　质监、工商等部门之所以实行省以下垂直管理体制，其中一个重要目的就是要避免部门基层地方政府为了保护辖区内企业对执法处罚进行干预的现象，从而更有效的保障产品质量和消费者权益。但目前来看，一些县一级的地方政府还是会干预质监部门的正常执法工作，这些行为可以分为两类：

　　（1）有的地方和部门领导为了改善发展环境，对一些部门的行政执法活动进行限制。我国的执法机关众多，执法水平良莠不齐，在行使职权的同时也为企业发展带来很多额外的运行成本。因此河北一些地方政府为了保障税收、发展经济、改善发展环境，在对辖区内企业提供优惠政策的同时，也对下属的执法部门的执法行动进行一些合理限制，出发点是好的，也是可以理解的。但是一些政府没有制定科学的实施方案，搞“一刀切”政策，甚至禁止质监、工商、安监等执法部门进入发展园区、开发区行使职能，这就为区域内的产品质量和安全生产埋下了风险隐患，也不利于形成健康的市场竞争环境，从长远来看对企业和经济的发展是坏事不是好事。

　　（2）一些地方政府为了保护纳税大户、和政府有关的企业、盈利性的事业单位的利益，对属地范围内的质监执法活动实施非正常的行政干预。首先，一些纳税大户、骨干企业因为质量违法行为即将受到质监部门处罚时，当地政府为了保障税收，往往会替其说情，甚至使用行政手段使其受到免于接受处罚。另外，一些基层政府机关和直属部门往往拥有自己的事业单位和第三产业，对这些机构使用的特种设备、计量器具进行质监执法，将会遇到来自地方政府的压力。

　　3.4.2 与其他行政部门职权分工不科学

　　（1）质量技术监督部门和其他政府机关存在职能交叉。质监部门和工商、农业、住建、食品药品监督、卫生防疫等诸多政府部门都有职能上的交叉。以食品为例，在食药监部门改革之前，食品许可证的审批准入由质监部门掌管，而对于生产环节的监管，质监部门、卫生防疫部门、食品药品监督管理部门都有执法监督权；对于流通环节的食品，由工商部门主管，可质监部门针对食品包装、认证认可标示方面还是可以进行执法监督。再如，质监部门对于建筑工地使用的建材质量、真伪、供货商的资质等方面均有执法监督和处罚的权力，而住建部门下属的建设工程质量安全监督站对于建材的质量也拥有监督抽查的执法权力，这明显形成了交叉重复。进而导致政令不一，重复执法的现象；这种不合理的机制，也可能导致各部门受到根据利益和风险的驱动，出现一些领域的执法监管缺位现象，带来质量安全风险。

　　（2）职能的分配不科学带来各种风险。例如，安全生产监督管理局是监管企业安全生产的主管部门，但由于存放高危险源的容器往往归质监部门管理，所以在进行执法的时候需要两部门合作才能达到效果。例如 2013 年发生在吉林和上海的液氨泄露事故中，质监部门由于对于存放液氨的压力容器和输送管道都有检验和监督执法的责任，在事故中和安全生产部门一样负有重大的监管不力责任。又如质监部门在乳制品生产方面拥有监管责任，但是对于乳制品上游奶源的监管属于农业部门，而奶源的是否有问题直接关系乳制品的质量安全（例如三鹿事件中，三聚氰胺是由奶农加在奶源中的），这种职能的分配显然并不合理。