河北省质量技术监督局行政执法风险形成的原因

　　第 3 章 河北省质量技术监督局行政执法风险形成的原因

　　河北省质量技术监督监管工作面临着新的形势，随着公民、法人、纳税人维权意识的提高和行政执法法律体系的发展，河北省质监执法行政复议和行政诉讼案件有所增多。目前，质监执法引发的行政复议中被撤销、变更原处理决定，或者在行政诉讼总中被判败诉的原因是多方面的，本章将结合工作实际，对导致执法风险发生的原因进行分类归纳：

　　3.1 法律因素

　　行政执法的精髓，在“法律驾驭”四个字上。举个简单的例子，执法人员在稽查办案中搜集的书证、物证、证人证言等都要符合《行政诉讼法》规定的形式要求，而且搜集的手段也必须合法，否则证据就在法律上失去了证明效力。这正体现了法律法规对行政执法行为的驾驭作用。因此科学、健全、具有可操作性的法律体系是依法执法的支撑和基础。

　　3.1.1 现行质量技术监督行政执法法律体系不完善

　　目前我国的质监法律体系和我省的一些执法规章还存在缺陷，成为造成执法风险的重要原因。表现在：

　　（1）法律发展滞后
　　
　　第一，立法存在着一定的滞后性。如我国的《中华人民共和国计量法》是在 1985制定公布，于 1986 年 7 月 1 日实行的，到 2013 年才进行了第一次修订，时隔 27 年。

　　《标准化法》于 1989 年 4 月 1 日实行，虽然全国政协多提提案建议进行修订，但是至今还未完成修订稿。《产品质量法》于 1993 年 2 月 22 日颁布，在 2000 年进行了修改并于同年 9 月 1 日起颁布实施，至今也有 13 年未经修订了。近 20 年来，我国经济一直处于高速发展状态，尤其是在加入世贸组织后，新行业、新产品、新标准成出不穷。相对而言，现行的法律发展缓慢，漏洞较多、针对性不强，而且条纹规定过于原则化，操作性较弱，这必然导致质监执法工作遇到困难和风险。如修订前《计量法》及其实施细则，对违法行为的处罚力度还停留在 80 年代的水平，如实施细则规定：“属于强制检定范围的计量器具，未按照规定申请检定和属于非强制检定范围的计量器具未自行定期检定或者送其他计量检定机构定期检定的，以及经检定不合格继续使用的，责令其停止使用，可并处一千元以下的罚款。①”这种处罚力度放到现在，对违法行为形不成有效威慑和控制。又如《标准化法》及其实施细则，只针对只产品质量的标准化进行规范，对于新兴领域如：信息技术、建筑工艺、服务领域的标准化则处于空白状态，只能由各相关部委出台规章、各行业制定行业标准进行管理。

　　第二，法律体系较为混乱。这表现在：首先，常常出现下位法和上位法出现矛盾的现象。由于基本法及其实施细则针对执法实际的可操作性不强，国家局、各级政府、省局都制定了大量部门规章、地方性法规和指导意见，数量超过百部，构成了庞大的质量技术监督法律体系。部分法规、规章的部分条款出现了与上位法相抵触矛盾的现象。如我国《标准化实施条例》中规定，执法机构发现企业或法人、组织未按照标准组织生产的，在行使处罚前，应当责令其限期改正。但河北省各级质量技术监督部门一般都将“未按标准生产”界定为无标生产，依法可以直接处以行政处罚。有的地方性法规对上位法未提到的、未禁止行为都设定了行政处罚。如质量体系认证标志，上位法未规定不能在产品标识上标注，但是河北地方性法规却将其规定为违法行为并设定了相应的法律责任，出现了此地违法、彼地合法的现象。这对基层执法工作在法律适用上带来很多不便之处。

　　（2）缺少全国性的行政执法程序法。

　　到目前为止，我国还没有统一、统筹规范各个部门的行政程序法。国家局 2011 年颁布的《质量技术监督行政处罚程序规定》和《质量技术监督行政处罚案件审理规定》②属于部门规章，立法层次较低，在行政诉讼中的法律效力不及更高位的基本法，有可能会带来败诉风险。

　　3.1.2 自由裁量权规定不完善

　　由于我国地区间、行业间发展不平衡，全国性的法律法规一般只作原则性的规定。同时，对于质量违法案件，即使违反的法条相同，违法的情节却有轻重之分，执法部门必须根据具体情况作出决定，不适宜搞一刀切。因此，质监相关法规中存在的自由裁量权，在一定程度上有利于提高效率，兼顾公平。但是，也应该看到，一些法律法规中的自由裁量权规定不完善、不具体，体现在：

　　（1）自由裁量的类别过多，空间过大。

　　执法部门在办理案件中，需要进行自由裁量的地方主要有：各种时限的裁定。比如，《行政许可法》第 42 条第 1 款“除可以当场作出行政许可决定外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定”.违法情节的裁定。如，在质量法规中，经常可以看到“违法情节特别严重的”、“造成严重后果的”等模糊表述，这种违法情节的界定没有一个数字上的界定，只能依靠执法主体的自由裁量。违法事实的认定和执法程序的选择。如《质量技术监督行政处罚程序规定》第四十二条规定“对于违法事实清楚、证据确凿，依法应当对公民处以 50 元以下、对法人或者其他组织处以 1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”这里就需要执法主体对所谓“违法事实清楚和证据确凿”作出判断，选择是否适用简易程序。处罚处罚幅度选择。如我国的《认证认可条例》第五十七条规定：“未经批准擅自从事认证活动的，予以取缔，处 1 0 万元以上 5 0 万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得。”具体处罚措施的选择。如《产品质量法》一些条文中处罚措施中有下面字句“予以查封或者扣押”.选择查封还是扣押属于执法部门的选择。从以上我们可以看到，各种法律法规给质监执法主体的自由裁量权，种类多，范围广，对处罚结果的影响大，给执法主体滥用职权留下了巨大的可操作空间。

　　（2）可操作性较差，加大了执法时执法者主观因素的作用。

　　我国的法律法规普遍存在原则性强，操作性差的特点，有关自由裁量权的规定也是如此。“造成严重后果的”、“情节严重的”、“酌定情节”等词语在法条中的出现很多。这种法律条文因为缺乏客观、具体的判断标准，导致操作上没有规范性，需要依赖执法人员的主观理解去判定案情、适用法律。这样明显降低了法律法规的客观公正性，提高了稽查办案的主观性，一些执法中同案不同罚的现象也就不足为奇了。

　　3.2 执法主体因素

　　质量执法主体，即质量监督管理部门及其工作人员，是各种执法风险的承担者和直接造成者。执法主体的管理体制、工作能力等状态，直接影响执法工作的效果和水平。

　　3.2.1 质量监管部门执法人员文化水平和依法行政水平有待提高

　　部分执法人员业务文化水平不高，影响执法质量。河北各级质监部门面对的行政执法任务工作量大、专业性强，对执法人员的各项能力素质要求相当高。但是河北各级质监部门的执法人员的年龄结构存在老、中、青人数比例不合理现象，年龄偏大的执法人员所占比例过高。他们的文化水平偏低，知识更新跟不上经济社会发展的速度，学习政策法律和专业知识的能力和意愿不强，习惯于依靠“经验”执法。数据显示，河北省质监执法队伍中，拥有全日制大专以上学历的人数不足 50%.

　　①这是由于一些历史原因造成的：质监部门成立以来经历多次职能转变、管理体制划转，人事冻结时间较长；90 年代末，划转为省以下垂直管理后，上级政府对各级质监部门编制职数管理严格，单位进人困难，这些因素都导致质监部门高素质人才补充不足。执法队伍整体的文化业务素质不高，顶尖人才不多必然影响执法质量，带来执法风险。部分执法人员观念落后，依法行政水平较差。我省一些基层质监执法人员受限于社会风气和教育水平，思想政治觉悟不高，对于国家赋予的职权和自身肩负的责任认识不够，不尊重法律的权威，在工作中依靠经验执法，不能很好地做到依法行政。更有少数人不以打假治劣，维护经济发展秩序为执法目的，为了完成任务而执法，为了谋取私利而用权，为各种职务犯罪提高了心理土壤。

　　3.2.2 现行执法管理体制引发多种风险

　　现行的质量技术监督部门的行政执法管理体制还很不完善，表现为：

　　（1）执法经费管理不规范。

　　足够的经费支持是执法打假工作的基础和保障。质监部门在刚组建之初，由于历史条件的限制，曾经出现过将罚没收入充当执法经费的情况。2002 年质监部门改为省以下垂直管理后，国务院办公厅下发了《关于进一步做好工商行政管理和质量技术监督部门经费保障工作的通知》②,明确了质监部门及其执法机构开展工作所需的正常公用经费，要由地方政府予以安排保障。其中特别提到：“质监部门的经费管理，要严格执行收支两条线的原则。严禁将年度预算安排与工商、质监部门的行政事业性收费和罚没收入挂钩。”这种科学的经费管理制度，有效规范的执法工作的公平公正。目前，河北质量技术监督部门现行的经费来源大致分为两部分，一是省财政的直接拨款，二是国家总局的各项专项资金支持。但也应该看过，由于过去执法经费管理混乱时期留下的惯性，一些基层质监部门仍然存在这样的执法经费管理模式：第一，各执法队伍均有全年的罚没金额上的任务指标。第二，全年罚没收入返还少部分充当执法队伍经费。这种管理模式虽然一定程度上缓解了基层执法部门经费不足的情况，但是造成了部分人员执法只关心罚款不关心办案质量的不良现象，将会造成各种风险。

　　（2）人事管理制度不合理。

　　第一，执法人员岗位管理有瑕疵。应该肯定的是，由于河北省质监局自上而下的严格管理，系统内的执法人员都是公务员和事业单位工作人员，没有编制身份的聘用人员是很少出现在执法岗位的。但也应该看到，部分市局借调直属事业单位人员来到执法岗位的现象还是存在。一些基层部门执法人员轮岗换岗制度履行不到位，导致执法人员负责的辖区几年都不变，为执法工作带来了风险隐患。

　　第二，高素质执法人才得不到补充。首先，各地质监部门选择执法人员的时候，大多重视经验和稳定，执法岗位人员流动相对较少。其次，军队转业干部进入执法岗位较多，具有较高文化素质的年轻人才补充不足，导致执法队伍年龄老化，业务素质不高。