质监局行政执法中的风险管理分析导论

　　导 论

　　1. 研究背景和目的

　　随着我国经济的高速发展，社会的持续进步，人民生活水平的提高，产品质量问题逐渐成为全社会关注的焦点问题，而质量技术监督部门也受到了越来越多的关注。党中央在十八大报告中明确指示，要在我国推进新的经济发展方式，将推动发展的重点从规模化发展转变到提高发展的质量和效率上来。由此可见，质量问题已经是关系我国经济社会发展转型的重要问题。

　　质监部门是国家行政执法部门的一部分，在食品、特种设备安全监管、工业产品质量监管、认证认可、纤维鉴定、标准计量管理等行政过程中拥有大量的行政执法权。加强质量技术监督行政执法，是提高区域产品质量，维护社会主义市场经济的运行秩序的重要保证，也是落实党的十八大精神，全面建设小康社会的重要一环。因此质监执法不仅是国家赋予质监部门的权力，同时也是应当履行的职责和义务。近年来，河北省质量技术监督系统在行政执法方面经过多年社会实践和持续发展，无论是在执法体制建立、执法程序规范、执法行为监督方面，还是在打假治劣、区域产品质量提升方面均取得了良好的成绩，有力促进地方经济的发展。

　　但是我们也应清醒的看到，近年来三鹿奶粉、昌黎假葡萄酒、博野假油漆等质量安全事件频频发生，河北质监部门执法人员受到党纪、政纪处分的人数居高不下，区域内质量安全问题曝光率很高：这说明河北省各级质监部门在行政执法中是存在不少的问题，面临很多风险的。主要体现在执法行为对区域安全隐患消除不彻底，执法程序不规范，存在滥用执法权力给企业带来额外负担的现象等等。

　　目前，河北省处在由经济大省转向经济强省的发展过程之中。2012 年，省委省政府提出了河北改善发展环境和自然环境的战略①.在这种背景下，河北质量技术监督行政执法工作的问题就显得尤为突出。随着河北省经济社会的快速发展和民主法制建设的不断深入，人民对产品质量问题日益重视，企业对于自身合法权益的保护意识日渐提高，这就给行政执法部门提出了更高的要求。质量执法风险一旦发生，不但相关质监部门和执法人员要承担法律责任，而且严重损害质监执法机关的公信力；一些重大质量安全风险，甚至会引发社会矛盾。因此，如何正确认识、面对和规避执法中所遇到的风险，进一步提高执法水平，为河北省整体发展战略服好务、尽好责，就成了新形势下行政执法部门及执法人员所面临的新课题。本文将通过河北省质监部门执法的实践研究，运用公共管理理论知识，结合河北省经济社会发展现状，探索规避执法风险、提高执法水平的对策，对保障河北省区域产品质量安全，服务于河北省改善“两个环境”总体战略，维护消费者合法权益有一定的现实意义。

　　2. 国内外研究现状和综述

　　2.1 国外研究现状

　　质量技术监督行政执法这一公共管理领域，在国外被行政法学家和经济学家广泛关注，是一门集质量监管、食品安全、行政管理、立法监督等多领域的综合学科，因为其反映的是政府部门在产品质量安全问题上对市场运行及生产企业进行干预的过程和行为。从行政法学的创立发展情况来说，西方发达国家的研究处于领先水平，如有着“行政法母国”之称的法国，在行政执法的法律研究方面是比较先进的：不仅有着最完备的行政法律体系，还最早定义了行政法制的原则：一是行政行为的有法可依原则，二为程序合法、目的合法原则，三为行政机构积极保障法律实施原则。英国学者韦德和布拉德利合着的《行政法》①自 1961 年出版以来，已经再版多次，每次都会根据经济社会的发展，进行补充和修改；最近一次是在 2009 年，加入了最新的行政法判例和相关立法内容。这本书被认为是英国最好的行政法律教科书 .书中认为，行政法的功能有三个：

　　第一是促进政府任务的完成，行政机构由法律创设并被赋予执行有关公共政策的权力 .

　　第二是调整行政机构相互之间的关系。第三个功能是调整公共事务中行政机构与有关个人或私人组织之间的关系。韦德和布拉德利的研究不止于此，他们系统的论述了行政立法的程序和原则、各级政府的行政权力职能范围，法律的自然正义原则，行政执法的自由裁量权的滥用、行政执法权力的监督和补救体制等问题，是对西方行政法的成果的大总结。

　　风险的概念由来已久，但是对风险进行防范和管理的研究始于加拉（Russell B.Gallagher）发表于 1956 年在《哈佛商业评论》中的一篇论文。在论文中，加拉格尔进行了大量实证，并提出了组织中应当专门设立负责管理该组织纯粹风险的职位。经过多年的发展，许多西方国家的公共管理机构为了减少行政错误和实现最大的管理效果，己普遍开始将风险管理原理应用于对经济的行政干预中去①.

　　2.2 国内研究现状

　　我国于 1998 年进行了政府行政机构改革，以标准计量局为主体建立了质量技术监督局。因此，在中国质量技术监督执法这一概念诞生至今仅有 10 余年。国内外学者在行政执法相关方面，从法学角度对行政执法的体制、主体、原则、手段、程序、监督等各方面都进行了研究；同时国家从 1985 年通过《中华人民共和国计量法》开始，截至目前已经建立了包括 4 部法律、40 余条行政法规，近 100 条部门和地方规章制度的质量监督法律、法规体系，可以初步实现质监执法有法可依。

　　我国北京大学法学院的姜明安教授在《行政执法研究》一书中，认为中国公共行政正在从从“管理”向“执法”转变②.这种转变，是中国的市场经济进一步发展的基本要求，是从人治、全能政府向法治、有限政府变革的应有之义，是“依法治国”原则的具体表现。内容有行政执法定义、行政执法的作用、行政执法中的法律适用条件与司法解释、行政执法的一般程序、对行政执法的监督以及行政执法的保障等。本书不仅对我国既对行政执法实践与理论进行了概括和总结，而且对我国未来改进行政执法提出了设想和建议，不仅具有一定的理论意义，更重要是具有实证参考价值。在《外国行政法教程》一书中，姜教授通过介绍国外先进行政法理论和制度，来增进我国行政法理论水平③.

　　学者青维富、郑传坤在《行政执法责任制理论与实践及对策研究》一书中通过研究江西、武汉、四川、天津等国内典型省、市行政执法工作实践现状，采用案例实证和行政法学理论相结合的研究方法，提出了建设行政执法责任制的一些重要对策④.北京工业大学的阮平南教授在其所着《伪劣商品治理研究》一书中，运用博弈论的相关知识，建立了政府执法机构对企业的新型监管模型，他在信息完全模型的假设基础上，通过从分析静态和动态博弈模型，得出纳什均衡的解，进而得出结论：政府部门在监管工作中，行政执法单位对行政相对人进行查处和惩罚的概率，与相对人的合法收入、违法行为的成本、违法所得以及违法责任处罚力度等参数之间有着直接的关系。此研究为政府如何提高打击伪劣商品的成效提供了重要参考。

　　①具体到质量技术监督行政执法风险方面，虽然平台小、起步晚，但在这方面己经取得了初步的研究： 黄剑飞在《关于完善质量技术监督行政执法体系的研究》中就质量技术监督的行政执法过程存在的问题和风险进行了论述和例证，提出了建立执法监督体系的措施和方法②.王沛在论文中侧重于对质量监督行政执法激励机制的研究，他根据多年的基层质监工作经验，执法问题和风险的产生一部分来源于从质量监督行政执法激励机制的缺失 ;借鉴了激励的经典原理，提出了健全质量监督行政执法激励机制的设想③.

　　郭润生和魏晓晗等人侧重于行政执法自由裁量权的研究；前者从行政自由裁量权存在基础及监控依据、法律监控体系构建两方面作了探讨，后者在结合国内外研究观点的基础上具体地探讨了质监部门行政执法自由裁量权的现状及存在风险的分析④.这些研究对于质检部门健全行政执法制度，规避执法风险有着重要而积极的意义。

　　2.3 国内外研究综述

　　纵观国内外对于质监行政执法方面的研究，站在国家层面的行政法学基础研究和执法体系建设的探讨很丰富，对公共组织的风险规避和管理的研究也有大量成果。但应该看到，关注基层质监执法实践中存在的风险和问题并进行具体研究的学者大部分是质监系统的从业人员，他们的研究大多发表在国家质监总局下属的学术期刊上，研究的领域和成果都较为零散，系统性相对不足，对河北质监部门防范执法风险执法工作缺乏行之有效的指导作用。本文将针对这一点，结合国内外学者对行政法学和风险管理的研究成果，立足工作实践，深入研究河北省质量技术监督行政执法现状和存在风险，并分析风险产生的原因，提出可行性的防范对策建议，争取对提高河北质监部门执法总体水平起到一定促进作用。

　　3. 主要研究内容、研究方法及创新点

　　3.1 主要研究内容和方法

　　本文根据我国行政执法研究领域的理论成果，结合本职工作重点分析河北质监部门行政执法情况的总体现状，将研究视角放在河北省质监部门行政执法过程中存在的风险及其防范对策上。广泛查阅相关文献和执法案卷，结合典型案例，在实证分析的基础上，通过比较、归纳和概括，从多角度提出执法风险存在的深层原因，同时着眼于社会实际情况，从执法主体、执法对象、执法环境等不同角度出发，得出政策性建议，形成系统的解决方案。

　　本文在总体结构上分为导论、正文、结论和展望三大部分。导论中对质监执法风险防范的选题背景及研究意义进行介绍，并对国内外相关研究进行概括，提出本论文在质监执法风险方面的可能的研究创新点。正文部分将由质监行政执法风险的基本概念、河北省质监行政执法风险现状、河北省质量技术监督局行政执法风险形成的原因、河北质监执法风险防范的对策研究四个章节组成，从运用的 MPA 基础理论及质量法律法规，到河北省质量技术监督行政执法风险实际情况分析，到从 4 个不同角度提出解决执法风险的对策，本文将逐步展开论述。最后结论和展望部分对全文工作进行总结，说明论文主要研究内容和研究的不足之处，并展望今后继续研究的方向。

　　本论文大量查阅河北省质量技术监督执法案卷和文献资料，同时对相关执法大队人员进行了走访调查，了解执法人员的文化素质和执法能力情况，通过多种途径了解河北省各级质监的执法情况和存在风险。采用规范分析和个案分析相结合的研究方法，先对行政执法相关法律的基本概念和理论进行分析，提供了研究的理论基础。同时，重点运用个案分析方法，对河北省质监系统执法实际状况结合案例进行研究。在个案分析的基础上，通过比较、归纳和概括，结合社会一般情况，总结出提高质监部门工作效率、降低执法风险的新途径。

　　3.2 研究创新

　　第一，将零散的理论有针对性的统一起来。本文将国内有关质量技术监督行政执法风险的文献统一归纳，同时结合河北省质量工作的实践，得出较为系统、统一和务实的风险防范理论，给出河北省辖区内质量执法工作的政策性建议。第二，本文将研究角度拓宽，不单单局限于质监执法部门和人员的角度，而是从河北质量技术监督执法主体、执法对象、执法环境等多角度全面寻找产生问题的原因。在此基础上结合我国大部制改革与河北省质量技术监督部门体制调整的实际情况，有针对性地从四个方面提出了建立危机预警处理机制、调整各部门职能分工等 19 条具体、合理的政策性建议，初步形成了一套站位较高的多角度解决方案。作者希望能够通过本文探究风向的原因和各方面的对策，能够改善河北省质量技术监督行政执法水平，减少河北省产品质量安全事故，规避执法风险等有所贡献。