河北省质量技术监督行政执法风险现状(2)

　　第三，存在执法不作为和渎职现象
　　
　　一些执法人员法律意识和责任意识不高，进行等、靠执法，主要表现为：第一，除上级交办的案件外，很少主动巡查执法打击违法行为，甚至对于公民、其他机关组织提供的投诉、举报线索也能推就推，或者拖延办案，不按照办案流程和时限进行查处。第二，对违法行为大多仅仅处罚了事结案，对于处罚的执行情况不进行追踪，导致处罚效果仅仅留在收取罚金和处罚通知书之上，减轻了对质量违法的打击力度。这种渎职行为看起来情节不严重，但其实严重影响区域质量安全和法律的严肃性，在目前反腐树风的新形势下，正是被党纪国法打击查处的重点。

　　（3）河北省部分基层单位存在“指标执法”现象。应该说，“指标行政”现象在我国政府各个行政机关均有存在，留有当年计划经济时代的影子。具体到质监部门，就是部分质监部门为本单位和下属单位的全年的办案数量和罚款金额制定指标任务，并纳入考核范围。这必然导致一些单位将罚款任务的重要性摆到维护经济秩序和保障产品质量前面，出现了为了完成任务而办案，一罚了之、以罚代管的现象，甚至少数执法人员为了保证罚金收入，处罚后故意放任违法企业继续违法生产的例子。

　　（4）区域内产品质量事故时有发生，媒体曝光率居高不下。质量安全事故的发生是质监执法中各种风险没有得到有效控制的直接体现。自三鹿事件以来，社会和媒体对质量安全的关注度越来越大。河北省各级质量技术监督部门在质检总局的领导和帮助下，全面强化执法监督工作，有效控制了大的质量安全事故的发生。但是，我们也应该看到，河北省产品质量问题被媒体曝光的时间还是时有发生：2010年，河北昌黎县假葡萄酒产业链被央视焦点访谈曝光，1 名质监工作人员因渎职被提起公诉；2011 年，石家庄公安局破获一起生产销售假冒名牌啤酒案，涉案金额高达 2000万元；2013 年上半年，河北博野县百家制售假油漆作坊再次被焦点访谈曝光，3 名博野县质监部门工作人员因监管不力被给予处分；同年，燕赵都市报也报道了衡水、徐水两地生产假冒白酒的案件等等。我们可以看出，河北省几乎每年都会被曝光 1 起或者几起产品质量问题引发的案件，质量安全事故发生的风险依然处于较高水平。

　　2.2 案例分析

　　行政诉讼案是个人、法人或其他组织认为国家行政机关作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。行政主体和客体对此次行政行为上的分歧是产生行政诉讼的原因。因此河北质监执法的比较常见的风险显然可以通过典型的行政诉讼案例比较直观的体现出来。那么下面就通过典型案例进行分析：

　　2.2.1 基本案情

　　某年 10 月 14 日，河北省甲县技术监督局执法人员等三人，到该县卫生防疫站进行质量执法检查，发现该站用于医疗卫生方面的万分之一天平未申请强制检定，即要求该站进行强制检定未成。执法人员又于 10 月 21 日前往该站进行监督检查，该站站长申某称天平坏了，已送去修理，请过几天再来。10 月 23 日上午，执法人员杜某等第三次来到该站，该站申某称天平还未修好，执法人员随即将该站存放天平的检验科库房予以封存。县防疫站不服，遂向甲县人民法院提起诉讼，诉被告所称违法事实不存在，请求解除封存的库房，并赔偿由此造成的经济损失。根据原告申请，县法院裁定封存。解封时，库房内确未发现有万分之一天平。此案经甲县人民法院一审判决后，甲县局不服原审判决，遂向乙市中级人民法院提起上诉，请求撤销原审判决，乙市中级人民法院予以受理并对此案做出了终审判决。

　　甲县人民法院一审认定，甲县局要求县防疫站万分之一天平进行强制检定属于行使行政职权行为，应予以维护。但该局执法人员未按照法定程序执法，在未做认真查实又未下达任何法律手续的情况下，将该防疫站检验科库房查封，实属违法，故判决：

　　第一，撤销甲县局对县卫生防疫站检验科库房的查封；第二，赔偿经济损失 14400 元。乙市中级人民法院二审认定，原审认定事实清楚，使用法律法规基本正确，符合法定程序。上诉人依据法律规定，对被上诉人的万分之一天平要求进行检定是正确的，但实施处罚应按法定程序处理，且不能超出法律法规的授权，上诉请求不予支持，被上诉人答辩有理，但请求赔偿间接损失理由欠妥，依法判决如下：

　　第一，维持甲县人民法院行政判决第一项，即撤销甲县局对县卫生防疫站检验科库房的查封；第二，撤销甲县人民法院行政判决第二项，即甲县局赔偿县卫生防疫站经济损失14400 元；第三，甲县局赔偿县卫生防疫站直接经济损失 3100 元。诉讼费用由上诉人承担①.
　　
　　2.2.2 案情分析

　　本行政诉讼案历经两审判决，两级法院审理，最终以甲县卫生防疫站胜诉结案。可以看出这是一起典型的行政执法措施不当，程序违法的行政诉败诉案。

　　（1）应当肯定，甲县局执法人员，依照《中华人民共和国计量法》的规定，对属于强制检验的计量器具进行查处，属于依法行使质量监管职权的行为。而在案例中执法行为三次都被县卫生防疫站以打不开门或称天平坏了去修理为由拒绝，故不能排除该防疫站有抗拒检查或者不配合检查的可能。

　　（2）通过分析案件案情，我们可以看出甲县技术监督局执法人员的能力有所欠缺，表现在适用法律方面，他们的认知和行为存在几个错误：

　　一是对执法依据中的概念不清楚。执法人员对“责令停止使用”与“封存”两个概念理解不透彻，在几次检查中为遭遇配合的情况下，就采取“责令停止使用”措施，将执法对象存放天平的库房封存。但是应当看到，从法理上讲，“封存”则是质监行政执法中可采取的强制措施中的一种，“责令停止使用”属于行政处罚的行为罚的一种，执法人员将二者混合使用，显然是错误的。

　　二是执法人员采取的措施不当。依照法律规定，行政执法人员在证据可能灭失和以后难以取得的情况下，可以先行登记保存；也可以依据技术监督法律、法规进行封存。也就是说，依照基本法的规定，此案执法人员如果采取登记保存的行政措施是法律允许的，但是如果采取封存措施，则必须有法定依据，并经过县局主要负责人批准才能执行。①此案适用的法条没有明确规定封存，也未上报领导批准，而执法人员却采取了封存措施，即无明文规定作为而作为，显然属于行政措施不当，越权行政，必然导致越权无效的法律后果。

　　三是执法人员采取行政措施的对象不合法。在执法检查中，为了保全证据，执法人员可以依法对执法标的物进行登记保存或者封存。要注意，依法封存的对象必须是案件所直接涉及的标的物，而非其他相关场所、设施和物品。也就是说，即使本案件中依法规定可以封存，封存的对象也应当是万分之一天平本身，而不应是防疫站的库房，这就是犯了行政强制措施适用对象不合法的错误，必然导致行政措施无效的法律后果。

　　（3）在调查取证方面，甲县局执法人员搜集证据过程行动不严谨，态度不谨慎，在没有查清需检验的天平具体位置的情况下，就草率的封存了执法对象的库房。质监执法中，采取强制措施的目的是为了保全证据。而证据是认定有无违法行为最重要最根本的依据，证据不确凿，就无法认定违法事实的存在。此案在库房解封时，发现里面并没有过期未检的万分之一天平及其相关检验文书，难以认定违法事实的存在。

　　（4）在执法程序方面，甲县局执法人员在实施行政措施时，没有按照法定程序，使用法律文书，填写现场检查笔录，制作封存通知书，送达回证，就实施了封存的行政措施，实属程序违法，必然导致行政执法行为无效。甲县局案件审核委员会未对案件的办理进行正确的领导，致使案件的推进一错再错，最后承担了行政诉讼败诉的后果，甲县局主要负责人需要承担责任。

　　综上所述，此案充分体现了河北质监部门存在的一些执法风险：一是执法人员综合水平不达标。表现为：执法人员办案过程中，适用法律法规错误，执法程序违法，搜集证据能力低下等问题。二是甲县局执法管理混乱。表现为，封存通知书未经过主要负责人破准就被下达，案件审理委员会未及时纠正执法错误，以至于被相对人告上法庭等等。三是执法行为未受到相对人的不配合。县防疫站三番两次找借口推脱执法人员的检查，体现出对执法的不配合。我们也应该看到，由于这些风险的发生，质监部门在行政诉讼中败诉了：一审法院判决撤销甲县局对原告库房封存的不当行为，二审法院同样判决予以维持。至于经济损失的补偿，由于违法的行政行为造成行政先对人的损害，是执法部门必要承担相应的赔偿责任。