质量技术监督行政执法风险基本概念(2)

　　（3）按照质监行政执法风险产生的原因划分
　　
　　第一，质监行政执法法律、政策风险质监行政执法法律、政策风险是指由于质量技术监督法律体系不完善、政府制定的执法政策不科学，导致行政执法过程中违法、违规现象出现概率提高的风险。《标准计量法》、《产品质量法》等质监相关法律是行政执法的根本依据和灵魂，而政府根据法律制定的质监执法相关政策规条，对质监行政执法有具体而直接的指导作用，因此法律不完善、政策的不合理，会导致一系列的执法风险。

　　第二，质监行政执法管理模式风险执法管理模式风险是指由于质监部门采用的行政执法管理模式不合理，导致质监执法效果不高、执法效率降低、增加执法主体和行政相对人双法的执法成本等不良后果的可能性。

　　第三，质监行政执法理念落后风险由于质量技术监督部门和相关工作人员行政执法理念落后，不符合新形势下我国政府的施政方针，未从管、治型行政执法向服务型行政执法转变过来，导致的质监执法程序推进困难、行政执法主、客双方矛盾激化的可能性增加，这种风险叫做质监行政执法理念风险。

　　第四，质监执法行政相对人不配合风险质监执法行政相对人不配合风险指被执法单位或者个人，不配合执法主体的合法行政行为而带来的风险。这种不配合，分为消极和积极两种，所带来的风险也不相同。消极不配合（如销毁证据、不配合调查、证据造假等）会导致执法调查遇到阻力，效率下降，取证困难等。积极的不配合（如暴力抗法等）会导致执法办案人员受到人身伤害、行政当事人被法律查处等风险。

　　1.2 质量监督行政执法各环节的风险

　　根据国家质检总局在 2011 年发布的《质量技术监督行政处罚程序规定》①（后简称为《处罚程序》），质监执法程序一般可以分为：前置核查、立案、调查取证、审理及告知、听证、复核、处罚决定及执行、结案等八个环节。下面简要分析一下，执法各主要环节存在的风险点。

　　（1）前置核查及立案环节。前置核查和立案是质监执法的起始环节，对于把握案件线索，初步摸清案件情况有重要作用。当前执法前置核查阶段存在的执法风险点主要有以下几点：

　　第一，时间把握可能出现风险。按照《处罚程序》规定：“质监部门对行使检查职权中发现或者通过举报、投诉、其他部门移送、上级部门交办等各种途径发现的违法线索，应当在自发现时起 15 日内组织前置核查，并决定是否立案。检验、检测、检定、鉴定等所需时间，不计入前款规定期限”②.有些执法人员在一段时间内得到多个违法线索后，由于法律知识不足，有时在处理案件中未做好排序工作，导致进行前置核查和立案超过规定期限，留下办案瑕疵。

　　第二，立案决定时的风险。《处罚程序》规定，质监执法案件的立案案件，应当报请质量技术监督部门负责人批准。若是执法人员在检查中发现问题，为求速度当场填写立案审查表进行立案，之后才报知部门负责人。这种行为也违法了法规，必然造成错误执法的风险。

　　（2）调查取证环节。案件的办理最重要的就是证据的获得，因此调查取证在质监执法程序中处于核心地位，也是最复杂最花时间精力的程序，同时在这一程序中存在的风险点也最多：

　　第一，执法人员构成。依照法定程序，质量技术监督执法部门在案件的调查取证过程中，现场案件承办人员不得少于两人，并应当向当事人出示行政执法证件，并记录在案。现场检查中视案件情况，“可以邀请法定检验、检定部门或者鉴定机构的工作人员或者其他有关技术人员参加陪同。在现场检查中有行政当事人在场。当事人拒不到场的，不影响检查的进行的情况下，承办人员应当在笔录中载明情况”①.由此可以看出，现场检查中，不出示执法证件或者 1 人执法都是严重的违规执法，必然导致执法无效的法律后果。而针对技术、工艺水平较高的产品执法时，一定要做好前期准备，依靠专业技术人员的力量，采取最适合情况的现场检查人员的构成，以达到公平、公正、专业的检查效果。

　　第二，执法文书的处理。调查取证阶段需要或者可能用到的执法文书很多，主要包括：现场检查笔录、通知书、取证单、监督检查抽样单、检验（检定）（鉴定）委托书、检验（检定）（鉴定）结果告知书、采取（解除）行政措施审批表、登记保存证据通知书、查封（或解除）（扣押）（封存）决定书、涉案物品清单、封条、行政强制措施有关期限告知书、解除登记保存通知书、责令改正通知书、案件调查终结报告等②.各个文书需要依照调查的阶段、进度进行填写、记录和印章，并彼此形成时间逻辑关系，该送达当事人的要及时送达，该经上级审批的要及时审批，该归档的要及时保存，形成完整案卷。由此可见，执法文书的处理直接影响调查取证的合法性和行政执法的规范性。而且执法文书是具备法律效力的案卷，它的处理不当会直接造成行政诉讼的败诉风险。

　　第三，证据的保存和行政强制措施的使用。调查中获取的各项证据是做出处罚决定的根本依据。执法人员要注意保存行政相对人的违法证据，并做到详实、可靠、证明力强。在相对人并不配合执法行为的情况下，为了防止证据灭失，质监部门可以对与涉嫌违法行为有关的证据采取先行登记保存措施，或者依据法律、法规采取查封、扣押、封存等行政强制措施。但是执法人员不可滥用登记保存和行政强制措施对行政相对人施加压力，并要在达到目的或者证明不需要采取措施时，及时解除行政强制措施。采取或者解除登记保存或者行政强制措施，应当由经质量技术监督部门负责人批准，不可由执法人员当场自行决定。因此执法人员需要运用知识和经验妥善保存证据，并谨慎运用行政强制措施，否则将有错误执法的风险。

　　第四，现场取证时可能遇到的困难。执法人员在现场取证时有时会遇到行政相对人的不配合，尤其是在对方违法行为较为明显且严重的情况下，继续调查的行动遇到困难，甚至人身安全都会遇到危险。

　　（3）审理、复核环节。各级质监部门目前都设立有行政处罚案件审理委员会，实行质量执法案件集体审理制度。实际上，审理委员会需要全面掌控案件的证据和进程，通过集体分析研究，对是否进行处罚、如何处罚作出决定，是整个行政执法的实际控制机构。有些基层质监部门存在虚设审理委员会，案件全由以为或者几位领导人员做主的情况，这实际上不但属于错误执法，更属于错误领导。

　　（4）听证环节。《处罚程序》规定，质监部门拟作出以下行政处罚决定之一的，应当告知当事人有要求举行听证的权利。第一，责令停产停业的；第二吊销质量技术监督部门核发的许可证的；第三处以较大数额罚款的。行政处罚案件审理委员会下设的办公室，负责听证的具体组织工作①.若是复核听证条件，未通知相对人听证权力，或者对方要求听证却不予安排的，都属于行政侵权行为，会造成各种风险，如损害执法权威和部门形象等。

　　（5）处罚决定及执行环节。根据质检总局下发的《处罚程序》，各级质监部门对当事人依法给予行政处罚的，应当依法制作行政处罚决定书，写明当事人姓名或者名称及地址、违法事实及证据、处罚依据及理由、处罚种类及幅度、处罚履行方式及期限、救济途径及期限、作出处罚决定的行政机关名称及日期等内容，并加盖作出行政处罚决定的行政机关的印章，于作出之日起 7 日内送达当事人。行政处罚决定书一经送达，即发生法律效力。行政复议或者行政诉讼期间，行政处罚决定不停止执行，法律另有规定的除外②.在这一程序中，存在的风险较小，主要是行政复议或者行政诉讼中可能存在的败诉风险，会导致处罚决定的撤销。