低碳经济背景下我国政府经济职能转变的出路

　　第五章 低碳经济背景下我国政府经济职能转变的出路

　　一、我国低碳经济发展的总体战略目标

　　（一）我国低碳经济发展的长远目标

　　我国作为世界上最大的发展中国家，无论是政治体制海还是经济体制都不应该照搬西方的发展模式，当下我国发展低碳经济的发展模式依然不能照搬西方，必须从我国处于社会主义初级阶段这一基本国情出发，根据我国实际确立出低碳经济发展的指标，从而探索出一条属于中国特色的低碳环保之路。具体可以从能源消费结构和经济发展的相互关系的来分析，首先要构建合理的国家经济结构以及产业结构，确保这些结构的最优化，为确立可持续发展的总目标打下基础，其次引导群众低碳消费，对于高能耗的商品降低需求，这对构建可持续的低碳经济发展道路有着十分重要的作用。再次就是调查研究和科学分析，建立关于能源需求的预警指标，通过指标的高低来控制能源的消费，最后吧可持续发展的低碳经济总目标尽量做到数量化，这样再时间操作中十分有利。

　　建立能源战略储备体系，全面保障能源安全。我国虽然是发展中国家，但是不能一味追求发展的速度，要坚持可持续发展的理念，做好一系列能源储备工作，这是稳定供求关系，平抑市场物价，应对突发事件，保障经济安全的有效手段。该体系的尽早成立有利于我国在国际政治和经济舞台中占据主动地位，除此之外，能源的商业储备也是一项重要的稳定物价的措施。

　　到 21 世纪末，把我国建设成为环境友好型、资源节约型、社会主义和谐的低碳社会。

　　那么所谓低碳社会，其最大特点就在于碳的的排放量已经控制在一定的可持续发展的指标之内，大量的低碳产业和低碳商品步入人民的视野中。低碳社会是未来社会模式的必然选择，也是高碳排放能源耗尽，不能为人类社会发展提供能源保障的客观要求。建立这样的社会，首先要认识到道路的漫长，不是一朝一夕的事情，首先要做的就是提高传统能源的利用效率，尽量减少高耗能、高污染的能源消耗，对于污染严重的产业要及时转型或者直接淘汰，从能源上遏制碳排放量；其次加大财政投入，积极开发新能源和可再生能源，例如太阳能、风能、地热能等等。低碳社会的建成不是一朝一夕的，需要时间的积累，但是目前环境污染和能源浪费的情况已经不容乐观，必须作为当下最紧迫的任务来完成，只有认识到这一问题的严重性和紧迫性，政府不断施加压力的情况下，能源问题才能往好的方向发展下去。

　　到 21 世纪中期，建成低碳经济模式，使之成为我国经济发展模式的主导。传统的通过高耗能来提高经济发展的模式已经落伍，传统制造业对环境的污染已经是需要人类迫不及待去解决的一项重大工程，为此发展低碳经济是中国面临转型期的最大任务之一，中国能否走出传统经济发展模式取决于政府从上到下的政策制定和执行。因此中国的战略目标已经明确表明，低碳经济体系的建立刻不容缓而且势在必行。

　　（二）低碳经济发展的近期目标

　　提高能源利用效率。中国的能源强度从 14.34 下降到 4.87,平均每年下降 0.52.

　　提高产业的能源利用效率可以直接导致能源强度的下降，也是中国能源强度下降的直接原因。从数据上能看出中国在不断向低碳靠拢，但与西方发达国家相比较，我国在消耗能源的程度上依然处于一个较高的阶段。本世纪初我国的火力发电、钢铁、水泥等实物消耗指标与国际先进水平相比，我国消耗比重较大，远远低于世界先进水平。节能减排一直我国坚持的经济发展战略，为了发展低碳经济，我国未来仍不容置疑的坚持这一战略，因为只有节能才可实现能源安全、环境保护和提高竞争力等多重目标。

　　建立以可持续发展新能源为主的新能源结构。目前，我国煤炭、石油、天然气仍然是我国的三大能源体系，毕竟我国还是一个发展中国家，能源结构的调整同样是一个循序渐进的过程，逐渐的由风能、太阳能、水能等这些绿色无污染的可持续能源代替，使得低碳逐渐遍布经济社会发展的方方面面。

　　面对日益严重的气候灾害，这背后的始作俑者不是别人，正式人类本身，我国目前正面临历史上最严重的雾霭天气，人人谈之色变，因此政府作出指示，加大对低碳技术的财政投入，加速低碳技术研发，低碳技术也是未来能源发展的重要方向之一。政府政策的支持，良好政策环境的构建是引导能源科技发展方向的最重要因素，我们应加强需求拉动和政策导向力度，加强技术研发体系的系统化布局和创新能力建设，实现在低碳能源技术方面的突破。在低碳经济发展的战略路线图的指引下，走出一条中国特色的清洁能源为基础的发展道路。

　　二、我国政府经济职能的科学定位
　　
　　目前，我国处在经济体制的转轨期，根据上一章节的分析，我国之所以在政府经济职能的行使中或者转型中出现缺位、错位这些问题，其本质原因就在于政府在经济职能转型期时，对转型期经济发展的客观规律认识不够深刻，没有对我国政府经济职能做出科学的定位，以至于在确立政府经济职能范围的时候，考不不周到，导致政府经济职能存在一定程度缺陷。因此，在定位政府经济职能之前，政府既要考虑市场失灵，还必须研究分析出转型期中的特殊矛盾，在定位我国政府一般经济职能的同时也要确立在我国转型期中政府的特殊经济职能。因此，统筹考虑，我认为有以下三方面是科学定位政府经济职能，把握客观经济规律发展脉搏，必须要考虑重要因素：

　　（一）适应社会主义市场经济体制的政府经济职能

　　改革开放以后，我国步入社会主义市场经济发展的道路，走计划经济与市场经济并存的中国特色社会主义经济发展道路，在这个过程中，我国政府既是社会主义经济的管理者，也是国有经济产权的所有者，这种管理职能与所有权并有的模式与其余发展市场经济的国家相比较，政府的身份显得尤为重要，其控制经济发展的范围也格外广泛。如果要定位此模式下政府的经济职能，我认为主要有一下几个方面：确定经济发展战略，为社会经济发展确定长远目标；调控国民经济总量和结构平衡，保持合理的经济增长速度；制定和实施产业政策和区域发展政策，优化经济结构；组织基础设施和基础产业建设，增强国民经济发展的后劲；培育市场体系，规范和监督市场运行和维护正常的市场秩序；调节市场分配结果和组织社会保障，促进共同富裕，保持经济与社会协调发展；管理国有资产和监督国有资产运营，确保国有资产的保值增值等等。[14]

　　（二）适应发展中国家特定阶段的政府经济职能

　　我国作为世界上最大的发展中国家，面临的社会主义发展任务是艰巨的。目前，我国仍然处于社会主义的初级阶段，基本实现了小康社会，但是所面临的工业化发展任务和社会主义市场经济体制建设的任务仍然艰巨。社会主义市场经济是我国社会主义初级阶段的特殊经济体制，能否建立、完善这一体制关系到特殊阶段低碳经济的发展，因此政府经济职能的转型必须以此为定位，做好转型期的市场体制建设工作。同时，在这个特殊的时期，我国还面临巨大的人口基数、逐渐减少的自然资源、不断遭受破坏的环境等这些直接影响我国可持续发展的重要因素，这些因素能否通过科学的政府经济职能定位来加以缓解和解决，直接影响我国在国际上贸易活动的地位。处于对这个特殊阶段的种种困难因素的考虑，政府的科学定位显得尤为重要，政府必须采取措施缓解和解决这些不利因素，逐步维护社会稳定，提高我国国际经济竞争力。

　　要想做好这些要求，政府在定位经济职能的时候必须做到：第一，正确处理好与市场的关系，建立良好的内部市场环境，为国际市场做出应有服务；第二，更进一步重视基础设施的建设，提高政府公共服务水平；第三，做好生态保护工作，加大可持续发展宣传力度；第四，提高本城市整体水平，创造良好投资环境；第五，加强与第三部门的合作，共同创造良好社会氛围。

　　（三）调控转换维护体制秩序的政府经济职能
　　
　　改革开放三十年以来，我国社会主义市场经济飞速发展，取得了令世界惊叹的成就，保持着每年百分之十的 GDP 增长率，这是足以证明改革开放正确引导作用的。但是，近年来，不难发现，过快的发展带来的收入分配不均，生态破坏严重等一系列社会问题逐渐涌现。改革的道路是一段循序渐渐的道路，超速发展使得体制秩序跟不上步伐，逐步被落下，这是饮鸩止渴的方法，做好改革的顺利推进工作，就必须保障体制转换的有序工作，因此，政府的经济职能在定位时，这是一个重点需要考虑的因素。在调控转换体制秩序的过程中，对政府经济职能提出了一系列要求：首先，要提出有利于经济体制转轨有序性和可持续性的一系列总的方针和目标以及具体的实施计划；其次，从法制出发，为市场规定一个可行的制度框架，使得一切经济活动在框架中有序的进行；最后，要发挥经济调节职能，做好宏观调控，严防通货紧缩和通货膨胀的出现，保持经济的又好又快发展，进一步调整分配收入，维护社会稳定，为改革创造一个良好的宏观发展环境。

　　三、低碳经济背景下我国政府经济职能转变的路径选择

　　（一）正确处理政府与市场的关系发挥政府的调控作用

　　政府与市场的关系一直以来都是学术界研究的核心问题之一。"一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府还是政府取代市场的程度。"[15]

　　在现实中，无论是政府完全取代市场还是市场完全取代政府都是不可能实现的，关键在于如何找到一个合理的度，使得政府和市场都发挥出最大的社会效用。也就是说，"市场与政府间的选择并不是一个在完善与不完善之间的选择，而是在不完善的程度和类型之间，在缺陷的程度和类型之间的选择。"[16]

　　我们想要构建的既不是完善的市场机制也不是完善的政府干预，而是在两者不完善的前提下，构建一种协调机制，激发出二者最大的社会效用。在现代经济中，政府与市场的关系模式基本可分为四种模式：第一，强市场-弱政府。此模式普遍用于早期的资本主义国家中，自由主义思想在那时是主流思想，该模式主张政府职能应该弱化甚至排除与市场之外。第二，强市场-强政府。受到凯恩斯主义的影响，当代资本主义国家在经济危机之下，普遍采用了此模式，该模式认为，市场的盲目性是导致经济危机最根本的原因，应该通过强有力的政府调控管制市场。第三，弱市场-强政府。显然，这是多数社会主义国家采用的模式，市场经济本来就来自于资本主义，制度上对资本主义种种负面效应的谴责，使得政府从意识形态上就抵触市场的发展，此模式下，政府必须完全掌握市场的发展。第四，弱市场-弱政府。此模式比较特殊，只出现与 20 世纪 80 年代的一部分拉美国家中，此模式是以结构主义为基础形成的，相当于封闭式的半市场化，完全割裂国内市场和国际市场，同时主张国有化，保护主义政策盛行。就目前来看，我国的社会主义市场经济要想发展下去并不意味着政府的完全退出或者是弱化政府的功能。在发展低碳经济的背景下，高度发达的市场体系与强有力的科学化政府权威的并存是必需的。

　　首先，这里要充分发挥政府的职能，强有力的政府并不是表现为权力的强力，而是不断提高公共服务和公共产品的数量和质量，为建立高度发达的市场机制提供强有力的保障。政府的调控不应该再是以行政手段为主，这种完全政治倾向的决策意向往往会导致决策失误，以至于破坏市场环境。政府已经以经济手段和法律手段为主，加强调控力度，在强力政府与发达市场之间构建关系的和谐点，为低碳经济的发展提供良好的国内环境。

　　再次，低碳经济的发展需要多种生产要素的合理分配才能步入正轨，就目前我国的市场体系来看，生产要素市场虽然获得一定发展，但是土地、劳动力等要素仍然存在一些缺陷，要想低碳经济在我国获得稳定持久的发展，规范土地市场迫在眉睫，尤其是建立完善的土地交易机制，杜绝一些恶性竞争。同样的劳动力市场也存在一些缺陷，需要通过各级政府对各级劳动力市场进行重新整合，对劳动力市场进行严格的监督和审查，保护劳动者合法权益。

　　最后，还是回归政府经济职能的转变，政府不仅要做好职能的转变，还要做好政府相关人员的态度转变，正确处理政府与市场的关系不仅要从制度上转变政府经济职能，还要从意识上转变管理者的态度，政府对待市场的态度定位应该从过去的管理者转变为服务者。

　　（二）建立健全相关政策法规保护低碳经济市场环境

　　目前，我国低碳经济的法制环境经过一段时间的发展，取得了一定的成果，例如《可再生能源法》《中华人民共和国循环经济促进法》等法律的颁布。虽然还处在起步阶段，但是也为低碳经济的发展环境做出了应有的贡献，起码使得低碳经济在初入市场时获得了一定的法律保障。在看到成绩的同时，也要看到发展的不足之处，尽管一系列法律得以颁布，但是由于配套措施缺失，在地方中的实施也是步履艰难，因此首先要做的就是要完善相关法律的配套措施，同时对过去的旧条例进行整合和完善，例如《环境保护法》、《电力法》、《大气污染防治法》、《煤炭法》、《环境影响评价法》等都需要进行重新的修订，以适应低碳经济的发展。通过法律的制定和修订，并采取配套的措施践行这些法律，从法律手段入手推动低碳经济的发展。[17]

　　在一个层面的措施就是从税法入手，目前我国对高碳排放量的企业并没有采取严格的收税措施，只是各个地方政府自觉行动的措施，出于对地方 GDP 的保护，地方政府又对这些高碳排放量的企业采取睁一只眼闭一只眼的态度，从而使得地方生态环境遭到持续性破坏，有的地方甚至已经无法治理了。出于对低碳经济发展的考虑，中央应该修订税法，明确规定，对高碳排量的企业加收碳排放税，此税率根据当地每年上报的 GDP 报告量力而行，必须让这部分企业管理者认识到政府是不鼓励这种生产模式的，同时政府拿出部分财政收入，帮助企业研发低碳技术，逐渐向低碳产业转型。

　　此外，政府在运用法律手段为低碳经济发展创造良好法律环境的同时，也不能忽视自身经济手段的运用，做好资源的基础性配置工作，两手段同时进行才能建立一个有利于低碳经济发展的市场环境。同时，中央政府还要针对各个地方政府的实际情况，统筹规划各个地方的现有低碳经济发展策略和方针，用法律手段，从财政支持，贸易政策，科技支持等各个方面全面导向低碳经济的发展，引导地方政府把未来工作重心转移到低碳领域。对过往一些阻碍低碳经济发展的政策措施，首先要从中央政府的条文中剔除，进而下发到地方政府，进一步修订各个地方政府的政策条文，积极促进一切有利于低碳经济发展的政策措施。尽管法律手段的使用是强硬的，但是无关大雅，政府还可以利用市场这只看不见的手，对法律手段带来的一些负面影响进行自我的调节，从而进一步优化低碳经济的市场环境。

　　（三）发挥政府引导机制建立地方碳交易市场机制

　　碳交易市场，顾名思义，跟碳排放量有关，可以解释为企业温室气体排放权交易以及与碳排放量有关的各种金融活动和交易的总称。[18]

　　碳交易市场一般分为供给方和需求方，供给方一般是指开发商、金融组织、银行、碳基金等大型金融机构。需求方即是买家，其中还分为履约买家和自愿买家，二者的区别在于是否是强制性的。出于对碳市场的考虑，金融机构进入市场后，也充当一些中介的角色，或者直接构建一些交易平台。