低碳经济背景下我国政府经济职能的现况

　　第四章 低碳经济背景下我国政府经济职能的现况

　　一、我国政府经济职能的历史沿革及低碳经济发展现状

　　（一）我国政府经济职能的历史沿革

　　一个国家政府经济职能的沿革是追随历史的脚步的，我国的政府经济职能同样如此，这主要体现在不同历史时期学术界专家对政府经济职能的不同理解。从我国历史来看，主要分为三个阶段，分别是计划经济时期、经济转轨时期和社会主义市场经济时期。

　　1、计划经济时期的政府经济职能

　　上世纪 50 年代至 60 年代初期，面对社会化大生产的局面，经济上提出大跃进的举措，政府在发挥经济职能时候特点十分显着，概括起来就是分配和监督，分配是一种全国性的统一分配，计划性的分配，而不是多劳多得，少劳少得的市场性分配，这种分配模式在当时的特殊时期是可以凝聚力量的，但是久而久之的分配不公就会慢慢矛盾滋生，其次监督也是一种统一集中的监督，不仅监督生产和分配，政府监督的力度是超乎现在人的想象的，这种政府职能完全体现了当时高度集中的计划经济体制的要求。

　　2、经济转轨时期的政府职能

　　我国经济的转轨时期当属从十一届三中全会召开以后，这次会议的主要内容就是规划了未来的社会主义改造。正是社会主义改造推动着我国经济发展进入一种转轨的时期，尽管这一时期的经济发展仍然离不开计划经济的统治，但是自由主义的市场经济成分已经慢慢渗透进来，社会已经开始逐渐接受了市场经济的存在。在如此敏感的经济转轨时期，对于政府经济职能的观点保持着"三职能论"的说法，认为政府具有分配、调节监督三大职能，其中调节与监督职能都是为了配合分配职能而派生出来的只能，分配职能是当时经济职能的基本，主要表现在筹集资金和供应资金两个方面，调节则是为了调整国家经济中的一些重要比例关系，监督职能则是完全监督国家经济活动状况。

　　3、社会主义市场经济条件下政府经济职能

　　1978 年进行的改革开放是我国经济发展历史上的重大事件，这次改革推动了社会经济的飞跃发展，同时也间接的影响了政府经济职能的转变，改革开放的步伐不断前进着，我国经济发展也进入了建立社会主义市场经济的关键时期。建立有中国特色的社会主义市场经济体制，就是说要把经济体制放在宏观调控的控制之下，在这种情况下充分发挥市场的配置资源作用。在市场经济背景下，政府的主要功能就是发挥宏观调控的作用，为社会主义经济的发展创造良好的外部环境，在这一时期，政府的经济职能可以划分为，资源配置职能、公平分配职能以及稳定国民经济的职能。

　　（二）我国低碳经济发展现状

　　我国作为世界最大的发展中国家，在能源生产消耗和碳排放量上，不可避免的占据世界总量的很大比例，仅从这方面数据看，我国的低碳发展面临的压力史无前例。

　　但是出于对未来国家发展的考虑，低碳经济发展势在必行，政府高度重视一切有关气候变化的经济发展模式，要求各相关部门以负责人的态度，采取利系列措施减缓温室气体排放，推动低碳经济的发展。

　　2005 年 2 月 28 日，十届全国人大常委会十四次会议审议通过《中华人民共和国可再生能源法》。2007 年 9 月，中国发布了《可再生能源中长期发展规划》，分析了目前世界可再生能源发展现状，明确了我国发展可再生能源的意义、指导思想、原则目标和重点领域，并提出了规划实施的保障措施。同年，中国公布了《中国应对气候变化国家法案》，总结和预测了未来中国温室气体排放的现实状况和未来趋势，提出"控制温室气体排放取得明显成效，适应气候变化的能力不断增强，气候变化相关的科技与研究水平取得新进展，公众的气候变化意识得到较大提高，气候变化领域的机构和体制建设得到进一步加强",[7]的气候变化总目标。2008 年至 2009 年，中国开展了有史以来第一次全国范围污染源普查，深入了解了中国环境方面的基本情况，为污染源的管理及建立新的"十二五"环境统计平台奠定了基础。

　　2009 年，中国政府在哥本哈根会议上郑重承诺，我国将于 2020 年实现，单位 GDP 碳排放量比 2005 年降低 40%~50%.次年，中国在天津举办了气候谈判会议，主动提出我国作为发展中国家，对于气候变化有不可推卸的责任，我国将主动承担起应对气候变化的国际责任。同年，我国政府在坎昆回忆上提出：一是坚持以《公约》和《议定书》为基础，巩固业已取得的共识，推动坎昆会议取得平衡、积极的成果。二是坚持以共同发展为目标，发达国家应率先大幅度减排，为发展中国家腾出必要的发展空间，并向发展中国家提供资金和技术转让的支持；发展中国家也要在可持续发展的框架下，为应对气候变化做出自己的贡献。三是坚持以加强合作为途径，发达国家要通过国际合作为发展中国家应对气候变化提供资金、技术和能力建设的支持；中国将继续通过南南合作，向其他发展中国家，特别是最不发达国家、小岛屿国家和非洲国家提供力所能及的帮助。四是坚持以切实行动为保障，《议定书》发达国家应努力完成《京都议定书》第一承诺期确定的减排任务，并在第二承诺期进一步承担大幅度量化减排指标；非《议定书》发达国家应在《公约》下承担可比的减排指标，并兑现向发展中国家提供资金和技术转让支持的承诺；发展中国家也要根据国情和能力，采取自愿、有效的适应和减缓行动，共同应对全球气候变化。[8]

　　面对严峻的气候变化趋势和经济发展压力，我国也在低碳经济领域取得了一些成就，自 20 世纪 90 年代以来，我国能源消耗结构已经出现了明显的好转，这归功与政府的宏观政策调控，清洁能源在能源消费比例中所占比重也在逐年上升。由新能源为基础的新兴产业也在蓬勃发展，能源利用效率不断提高；根据第七次全国森林资源普查结果，全国森林面积 19545.22 万公顷，森林覆盖率 20.36%,林木年均净生长量 5.72 亿立方米，年均采伐消耗量为 3.79 亿立方米，[9]

　　从数据上表明我国的绿化面积也是以可观的速度在逐渐增长；再就是低碳产业的进入优化了我国经济结构，不断有新的低碳企业建立起来，不仅发展了我国的低碳经济也美化了环境；在科研方面，我国政府投入了大量的资金，通过国家科技攻关计划、国家高新技术研发计划、国家基础研究发展计划等先后组织开展了一系列与低碳科技有关的科研项目，并积极参与全球环境变化的国际科技合作，与国际知名科学家共同研发新的低碳科技，以求以最快的速度使得低碳技术投入到低碳产业中；在法律措施方面，1997 年颁布《节约能源法》（2007 年再次修订），1998 年颁布《森林法》，2005年颁布《可再生能源法》，2008 年颁布《水污染防治法》、《循环经济促进法》，2009 年修改通过《可再生能源法》，2010 年颁布《水土保持法》，2011 年修改通过《煤炭法》，同时不断完善税制改革，有倾向的向节能减排方面改革，逐渐形成了中国特色的相关激励和制约机制。

　　二、低碳经济背景下我国政府经济职能中存在的问题

　　目前，我国政府经济职能是持续运作的，政府运用公共权力，通过制定一定的规则制度来限制个人和组织的行为，在一定程度上，政府甚至可以调控这些个体的行为。同时为了维护市场的秩序，政府需要一些相关的法律法规，政府维护市场秩序的职能主要表现在保护合法产权、完善法制建设、理顺利益关系等方面。再就是政府通过经济职能，还可以为社会提供公共物品，所有社会成员都可以享受政府提供的集体消费品。尽管政府经济职能的运行取得了可观成绩，但是就目前的情况发展下去，是跟不上时代的步伐的，对于我国政府来说，必须要建立一套可以持久创新的经济职能机制，这一机制会是未来几年我国政府工作的重点。

　　随着社会主义市场经济的不断发展，政府主导型宏观调控政策显然不再符合社会发展的规律，市场需要自发的去调节自己，政府只需要做好宏观的服务工作就足以。但是就目前政府工作来看，过多的干涉和强硬的政治倾向，不断侵蚀健康的市场环境。政府明显也意识到了是时候该逐渐放权给市场的时候了，但是这种放权的速度和力度明显不够，根据低碳经济的背景，就目前我国政府经济职能中存在的问题总结如下：

　　（一）政府经济职能定位模糊导致低碳经济发展缓慢

　　政府在形式其经济职能的时候没有形成自身正确的定位，经常出现职能的错位和缺位，进入了不该进入的经济领域，甚至跳出法律的框架去实行这一职能，这在以往政府经济职能的行使中是常见的现象。

　　政府的错位在一定程度上表现为三种类型：第一，强势进入微观经济领域，直接投资办厂，经营公司，与其他民营企业进行资本利润的争夺。无视国家《公司法》的规定，政府直接任命国企及国有控股企业的董事长及领导班子，从而间接性的干预企业经营方面的决策制定。第二，严重的地方保护主义倾向，对于非本地的优秀同类产品打压，完全无视本地企业生产的劣质商品在市场流通，在商业纠纷中也一直偏袒本地企业，情况严重者直接拒绝外地企业进驻。第三，为博取政府业绩，纵容甚至鼓动企业在上报材料中违规造假，骗取上级政府的政策支持和优惠奖励，严重无视法律的存在，在计划经济体制下，政府对企业的管理一直是大包大揽，通过严格的指令性文件和命令，直接控制企业的经济活动。

　　这种严重错位或者越位行为，不仅使得企业失去自主创新能力，还直接影响了投资商的投资热情，就其原因，主要就是政府经济职能定位模糊，没有一个明确的范围。正如邓小平所说，我国政府"管了许多不该管，管不好，管不了的事。"[10]

　　目前我国还处在社会的转型期中，又面对绿色发展这一新的课题，低碳经济能否顺势发展直接取决于我们政府的觉悟的高低，在这一过程中，我国政府的经济职能那些是应该保留的，哪些是应该直接剔除的，哪些是应该逐渐弱化再取消的，都是我们政府面临的重要课题，在这些问题面前，一方面，我国政府内部还未从计划经济体制下的总揽一切的模式下走出来，刚刚发展建立的社会主义市场经济体制还不适应。政府在行使自身职能时，总是以主体的形式介入，很少利用经济杠杆去调节市场活动，并且就算使用经济杠杆，也带有明显的政治色彩，有一定的政治倾向，不是完全按照市场发展的规律进行；另一方面，政府目前虽然在归还企业微观管理的职能，但是由于政府经济职能定位模糊，一些该重视，该由政府来操作的管理、协调、组织、扶持和服务的职能，政府却没有重视起来，这种职能转变的落后脱离了应有的轨道。如果不改变这种模糊的定位，使得政府回归正确的位置，低碳经济就算在中国打开市场也只是像蜗牛一样在前进，发展非常缓慢。不仅如此，企业一旦进入市场后，是需要适应期的，这个敏感时期，有许多困难需要政府出面帮忙，但是就目前政府经济职能如此错位严重的情况，政府是无法在关键时候补位的。

　　政府的缺位在一定程度上可以理解为政府在形式其职能时，该做的没有做好甚至根本没有做，表现为行政上的不作为，导致公共领域出现了真空状态。[11]

　　其具体表现为：政府对垄断企业的职能缺位，使得企业在发展中不断侵犯人民利益；基础设施建设上的缺位，导致医疗卫生教育等社会福利服务得不到保障；质量监管的缺位使得劣质商品流入市场，破坏市场秩序；对生态保护的缺位，使得环境遭到污染，共有自然资源被破坏等等。目前在低碳经济发展中，政府的缺位也是十分严重，有其表现在环境保护的缺位，一方面企业在节能减排，一方面还有企业在破坏环境，污染水源，这种伤敌一千自损八百的发展模式，严重阻碍的低碳经济的发展，更加使得低碳企业的发展热情不断遭到打击。造成如今的局面，究其原因还是长久计划经济体制的影响，政府的职能过分集中于中央，中央政府既宏观又微观，虽然通过改革，下放了一部分管理权力，但是这点权力还不足以使得地方政府形成科学的管理模式。还有部分原因来自政府内部权力配置的不均，政策制定和执行部门的权力远远大于监督，制约部门的权力，这种不平衡使得政府的监管成为摆设，空有其名而无其实，同时部门之间的职能交叉和重叠情况也十分严重。