西方国家公共危机管理的经验分析

　　第四章 西方国家公共危机管理的经验分析

　　如上文所述，总体来看，西方国家的研究者较早的对公共危机进行关注和研究，无论是在公共危机管理的理论成果还是实践经验方面都有许多可供我们借鉴之处。因此，结合我国的实际情况，分析总结西方国家在公共危机管理与应对策略上的经验并加以利用，可以说是进一步提升我国公共危机管理水平的途径之一。

　　4.1 建立公共危机管理的专门机构

　　统观西方国家的经验表明，能否建立一个权威、高效、协调的中枢指挥系统对公共危机管理的成效有重要影响，该系统处于整个危机管理体系的中心，扮演着危机管理核心决策和指挥者的角色，与危机发生发展的整个周期直接关联，有效的危机中枢决策指挥系统可以大大提高危机管理的战略决策效能和应变能力。日本在中央层面建立了以内阁总理大臣为最高指挥官的公共危机管理的机构，由内阁官房长官负责联络和整体协调，通过召开安全保障会议、中央防灾会议等公共危机协调、决策会议商定制定公共危机应对策略，由防卫厅、国土厅、气象厅和消防厅等部门进行具体实施；在地方，建立由地方政府行政"一把手"牵头的都道府县公共危机管理机构，地方机构受中央统一协调。美国于 20 世纪 70 年代就建立了以总统为轴心的公共危机管理体系，总统通过组建国家安全委员会，组成包括副总统、国务卿、总统国家安全事务顾问、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长、财政部长等人员高层工作班子等方式讨论危机状况，做出应对危机适决策。俄罗斯形成了以总统为核心、以联邦安全会议为决策中枢的危机管理权力机构，任何重大的危机应对方案与必须由总统来决定，联邦安全会议负责国家安全战略决策的规划与制订。

　　4.2 培养公众的危机防范意识

　　公众理性的危机意识是公共危机管理最为重要的"软环境".公众危机意识的状况直接关系到公共危机管理的效果。许多西方国家不仅注重对公共管理者进行危机管理能力的系统训练，而且非常重视对社会公众进行危机意识的培养。以日本为例，在日本的政府出版了大量涉及防灾减灾内容的书籍与宣传材料，如《防灾白皮书》、《消防白皮书》、《防灾广报》、《建筑白皮书》、《环境白皮书》等约 46 种刊物；对防灾意识的培养从幼儿园做起，幼童会被带到地震模拟车上进行体验；普通公众家庭会在门窗附近备有手电筒、矿泉水、压缩饼干以及急救包，电子游戏也专门开发有关人们在强震下应急对能力的软件。通过这些举措，提高了公的危机防范意识，公众掌握了急救知识，提高了逃生自救互救的能力。韩国也非常重视对公众应对危机的宣传和教育，政府规定每年的 5 月 25 日为"全国防灾日",在这一天举行全国性的"综合防灾训练",通过防灾演习让政府官员和普通群众熟悉防灾业务，提高应对灾害的能力。有关部门还印制了宣传手册，图文并茂，易看易懂，效果很好。

　　西方发达国家也非常重视通过教育培训及演练培养社会的危机防范意识和公众危机反应能力，并使其经常化、制度化和法定化。这一做法对于提高提高政府的公信力和危机管理效率，降低危机带来的损害具有不可估量的作用。美国政府非常重视消防教育训练，美国各大中小城市均设有消防训练中心，内部设备完善，有高塔训练、高楼救生训练场所、烟雾实验室、危险物品贮藏实体区、水中救溺训练池等模拟救灾实际情景的训练场所。这种训练中心同消防建制相结合，不仅对消防长官、队员进行训练，还向工厂、学校、市民开放。

　　4.3 加强有关公共危机管理的综合性立法工作

　　关于危机应对的法律可以应对的对象为标准划分为两种类型：综合性法律与专门性法律。

　　专门性法律是针对某种特定危机的应对专门制定的法律；综合性法律则是应对所有或大部分危机制定的法律。早期，各国危机应对的法律以专门性法律为主，但随着各种危机类型的增加，人们逐渐认识到更需要综合性法律应对危机。美国早在 1803 年即制定了第一部灾难法规，随后共通过一百多件关于涉及洪水、地震、台风和其他各类自然灾害的法案。到 20 世纪中叶，由于应对大规模的灾害要涉及到若干不同部门，而专门性立法难以对部门之间的协作进行规约，美国对有关的公共危机管理的法律进行整合，连续出台了几部综合性的危机应对法律，如《灾害救助和紧急援助法》、《紧急补充拨款法》。日本十分重视综合性的防灾减灾的基本法制订，如《灾害对策基本法》、《灾害救助法》等，形成一个以综合性法律为统领，专门性法律为支撑的比较成熟的公共危机应对法律体系。

　　4.4 各种救灾力量有序参与

　　在西方国家，除政府之外，各种社会性、民间性救灾力量发展较为成熟，在危机应对过程中各种救灾力量有相对明确的职责，能做到彼此分工协作。美国参与危机应对的一般由三中力量，即警察、消防和红十字会，警察主要负责维持秩序，消防负责抢救和救援，红十字会主要负责后勤服务工作。日本的危机应对力量主要有自卫队、警察与消防、社会团体，自卫队的主要任务是在救灾初期检查现场、救助遇难者和看护伤员，其后主要工作是运输救援物资、供水、发放食物和安排灾民洗澡等；警察与消防负责救援，社团往往抽调技术人员组成支援部队，志愿者参与救灾其他工作。