公共危机管理中政府对策分析引言

　　第一章 引言

　　1.1 研究的背景和意义

　　纵观整个人类社会发展历史，以自然灾害、事故灾难、破坏性社会群体事件为代表的各类妨害公共安全的事件对经济、社会的稳定和发展造成了严重的损害。就我国近期情况来看，于 2013 年 9 月举行的国际城市论坛所发布的《2013 社会管理蓝皮书-中国社会管理创新报告 NO.2》指出：以"非典"为标志，我国总体上已经进入突发事件高发期,从经验来看，各类灾害事件、事故灾难更是频频见诸媒体，对人民群众日常生活和整个社会的稳定、运行和发展产生着的巨大的消极影响。

　　从社会发展的更深层次脉络来分析，在过去的 30 多年之间，中国经济以年均 10%左右的速度快速增长，创造了世界性的经济发展的"神话",与此相伴生的，是中国正经历着由农业社会向工业社会、由计划经济向市场经济、由内向封闭的经济体系向互通开放的全球化经济体系、由以伦理宗族"人治"为基础的社会管理体制向遵循民主法制规则的社会管理体制转变等多重转变重叠进行的时期。尤其应该引起注意的是，截至2005 年，我国人均 GDP 已超过 1000 美元，根据国际经验，在经济长期发展的历程中，人均 1000 美元是一个非常重要的战略起点，如果战略和政策把握得当，从这个起点上，经济可以迅速起飞。另一方面，经济发展的这一阶段，通常是结构变动最为剧烈、各种矛盾最为突出的时期，处理得不好，也容易造成社会动荡，经济停滞，因此，可以说，我国当前恰好对应着"非稳定状态"的频发阶段，可能对应着人口、资源、环境以及效率、公平等多重矛盾凸显严重的状况，表现为各种社会危机事件的高发。可以说，能否妥善化解各种危机直接关系到社会的安定和谐、人民的富裕幸福与国家的长治久安。

　　同时，我国幅员辽阔，地质地形结构复杂，又是自然灾害频发国家，在近年来发生灾害事件中，于 2008 年 5 月发生的汶川大地震被看作是我国自建国以来遭遇的最严重的自然灾害之一，在这一事件发生和应对过程中显现的各项问题、举措，对全面理解和分析我国危机事件处置的特点和规律有不可多得的典例意义。而就在本文即将定稿之际，2014 年 8 月 3 日 16 时 30 分，在我国云南省昭通市鲁甸县（北纬 27.1 度，东经 103.3度）发生 6.5 级地震，震源深度 12 千米，余震 1335 次。截至 2014 年 8 月 8 日 15 时，地震共造成 617 人死亡， 112 人失踪，3143 人受伤，22.97 万人紧急转移安置，8.09万间房屋倒塌，108.84 万人受灾。为应对灾情，中央财政下拨救灾资金 22 亿元；解放军和武警部队近万兵力抗震救灾。地震发生后，以中共中央总书记、国家主席、中央军委主席***为领导的最高决策机构高度重视，立即作出重要指示，要求当前把救人放在第一位，努力减少人员伤亡，妥善做好群众安置工作。有关方面要抓紧了解灾情，组织群众避险，全力投入抗震救灾。要加强余震监测预报，密切防范次生灾害发生。这次地震无疑又一次全面考验了我国政府的公共危机管理能力，也再次显示了加强危机事件管理和应对研究，并在此基础上建立起适合我国国情的运转协调、行动高效的危机管理体系并在实践中不断对其加以完善的必要性和紧迫性。本文从当前中国社会的实际出发，结合典型案例，总结国内外危机处理的实践经验，探讨政府应对公共危机的策略，具有重要的理论与现实意义。

　　1.2 相关研究综述

　　对公共危机管理研究的回顾可以从国内与国外两个方面进行，从国外来看，以西方国家为代表的系统化、专门化的危机管理的研究成型于 20 世纪 70 年代，其背景是以冷战思维为基础的世界范围内的政治冲突带给国家的安全威胁，最为典型的如美苏两国之间的"古巴导弹危机"等，当时的研究主要针对国际关系领域政治、经济矛盾和冲突事件乃至危机形成的根源，进而寻求应对、处理、化解危机，维护国际政治均衡、和平稳定的方法。以赫尔曼《国际危机：行为科学透视》、阿利森《决策的本质：揭示古巴导弹危机》、戴恩斯《灾难中的组织行为》等研究成果为代表。20 世纪 80 年代之后，西方国家将危机管理和应对的研究方法扩展到运用经济学、社会学和心理学的理论和方法分析企业和社会危机上来，在这一时期，德国社会学家乌尔里希·贝克在其着作《风险社会》中提出"风险社会"这一产生广泛影响的概念，并将"风险"的高发作为后工业社会的重要特征；格林则将时间因素作为一旦发生危机后的关键因素，认为危机管理的主要任务是减少损失。这一时期的代表性的研究成果还包括：巴顿《组织危机管理》、胡德《偶然事件与设计：当代关于风险管理的争论》、罗森塔尔《危机管理：应对灾害、暴乱及恐怖主义》等。以 2001 年美国"911"事件为标志点，西方危机管理研究者开始着重关注政府对重大公共危机的管理与应对这一课题，针对危机管理的周期危机、危机的全球性防范、危机状态下的决策模式等问题进行了进一步深入的研究。

　　目前，国外的危机管理研究已经综合采用包括政治、经济、社会、心理、信息等学科在内的尽可能多的学科的研究方法和技术，研究范围涵盖社会矛盾、国际关系、企业管理、自然灾害等危机产生的各个方面，理论结构趋于成熟完备，研究结论应用性较强，有些国家形成了一套较为可行的危机管理体系。

　　相对于西方发达国家，我国的公共危机管理研究起步较晚，真正意义上的中国公共危机管理研究，兴起于美国"911"恐怖袭击事件之后，这一公共安全事件的严重后果和全球影响，引起了了国内学者新时期公共危机的重视，激发了研究公共危机管理的热情；而 2003 年的"非典"事件，使得中国的公共危机管理研究勃然兴起，并开始真正关注中国的具体国情与问题，努力实现与转型期的中国国情紧密结合，更加关注研究的应用性；随着 2007 年《中国突发事件应急管理条例》的颁布施行，使公共危机管理研究的重要性为更大范围内所认知，公共危机管理、应对的研究逐渐成为学术热点。总的来看，我国理论和实践领域有关公共危机管理与应对的研究可以概括为以下几个方面：

　　第一，公共危机管理或应对的基础理论，包括公共危机管理的概念、特点、类型划分与产生原因等方面的研究。在整合国外研究成果的基础上，我国学者对公共危机管理的概念进行了界定，认为：公共危机管理是指涵盖整个危机性事件全过程的危机管理，包括事前、事中与事后以及应急管理。如张成福指出：所谓危机管理是一种有组织、有计划的持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机，公共危机管理的概念重心在于突发公共危机的应对层面。在公共危机管理的特点上，我国学者基于对我国各类危机的突发性、紧迫性、威胁性、公共性、政治性、复杂性、危害性、两面性及社会性等特点，提出了公共危机管理的特性，杜宝贵等指出：区别于常态下的公共管理，把处理突发性公共事件的管理称之为公共危机管理或政府危机管理。公共危机管理的主体除政府外，还包括各类社会组织以及全体公众。对公共危机类型的划分，比较有代表性的有杨冠琼在《危机性事件的特征、类别与政府危机管理》一文中，按照危机涉及的区域将危机分为区域危机、国家危机乃至全球危机，依据危机发生的领域将危机分为政治危机、经济危机、民族危机和宗教危机等；薛澜等在《危机管理：转型期中国面临的挑战》一书中，把危机分为自然灾害型、利益失衡型、权力异化型、意识冲突型、国际关系型等类别。危机类型的分析有助于对不同类型公共危机在应对措施方面更有针对性，可以更好的解决公共危机问题。在公共危机发生的原因上，薛澜等从社会与组织、个人层面对转型期我国危机诱因做了深入分析：在社会及组织层面，认为经济发展不均衡、政治体制改革滞后及传统道德文化体系解体为危机产生的主要原因；在个人行为层面，认为近年来由于农民负担过重、贫富悬殊、官僚主义、社会风气败坏、就业形势严峻等因素造成的我国大量人员对社会政府严重不满会破坏中国社会的稳定，可能形成破坏性的危机事件。李燕凌等对我国农村公共危机进行了深入分析，认为：从本质上讲，公共危机产生的根本原因是公共产品的失衡，中国农村公共产品投入太少、投入结构不合理，是导致公共产品投入失衡进而引发公共危机的重要原因。

　　第二，公共危机应对策略研究，我国学者认为，对于公共危机管理的研究，不能仅仅停留在理论层面而应着眼于解决社会现实问题，必须加强公共危机管理中应对措施的研究。林毅夫、王乐夫、马峻、曹现强、赵宁等研究者认为：近年来我国发生的一系列危机之所以处理不得力，主要原因在于我国相关机制不健全、法制不完备。在公共危机管理中，应当注重科学地运用公共关系学的原理、学习美国、日本等发达国家的经验和教训，为我国危机管理和相关制度建设提供借鉴；并在高层政治领导者的直接领导和参与下，通过法律、制度和政策的作用，统一调配各种资源系统，通过整合组织和社会协作，提升政府的危机管理能力，以有效预防"回应"化解和消弭各种危机。薛澜、张强、钟开斌等研究者通过对中国近年来的一些重大公共危机事件的研究，对中国现有的公共危机管理系统进行了剖析，并通过比较中国与美国等西方国家危机管理的体制，从理论和应用相结合的角度为中国改革危机管理体制，特别是建立公共卫生危机管理应急体系提出了建议。

　　第三，公共危机管理机制研究，这一研究将公共危机管理机制的构建作为公共危机管理的核心问题。陈玮认为：公共危机管理机制建设包括情报研判、应急处置、专业救援、安全培训、舆情沟通、法律保障、利益诉求等若干项机制。张燕认为，公共危机管理机制主要包括预警、信息披露、财政保障、社会动员、干部问责、法律强制机制。阎耀军较为系统的提出了公共危机预警、预控思想。罗新阳提出了构建了网络民情预警机制的基本框架，包括网络民情信息机制和网络民情问题解决机制。徐红曼、吕铁林提出构建以政府为核心、以企业为基础、以社区保证，多元参与、多方沟通与交流，相互协调，相互促进的公共危机管理机制。左威较为系统的提出了"以人为本，生命第一、预防为主，健全机制、统一领导，分级管理、依靠科学，依法规范、社会参与，资源共享"的公共危机管理机制构建原则。

　　通过对我国公共危机管理研究成果的梳理，可以看到中国公共危机管理研究取得了长足的进展，但仍有进一步开拓发展的空间。如以"危机干扰"为标志的公共危机的预防与消解研究还可以进一步加强，相较于对公共危机进行事后的应急管理，对于危机前期的干扰更为重要，为降低乃至消除危机可能的损害，我们不应采用事后性被动的危机管理方式，而应在公共危机可能产生之前就启动危机干扰机制，使公共危机消解于出现之前，这是一种社会成本最小的公共危机管理手段。目前国内学者提出了不少公共危机的预警机制，但可操作性仍待加强。另外，对与信息技术乃至"大数据时代"给危机管理带来的影响及应用，也应该成为今后危机管理的重点，进来，对网络公共危机事件的研究明显升温，尤其是以"新媒体"为标志的信息传递与交流速度的大大加快，各种各样的信息在传播中呈病毒式扩散状态，成为了引发公共危机事件的重要因素，从而也必将引发各界对网络危机问题的强烈关注，从新媒体角度尤其是社会化媒体以及"大数据"的角度来探讨公共危机管理问题，将成为下一阶段的可能迅速扩展的研究趋势。

　　1.3 研究的目的、研究思路和研究方法

　　研究目的：本文以"汶川地震"发生后我国政府应对灾情的整个过程和采取的一系列危机管理措施为基础，总结我国政府在公共危机管理中的特点、成果与经验，结合公共危机管理先进国家的经验，对我国公共危机管理应对措施中可改进之处提出建设性意见，为有效防范和化解公共危机，保证整个社会系统的平稳、良性运行提供政策建议和支持。

　　研究思路：本文首先对公共危机管理的研究背景、意义和既有成果进行论述，并给出公共危机管理理论依据；然后运用案例分析的方法结合文献资料和实证材料全面、系统分析汶川地震的应对过程，在对成功之处进行总结的同时，也对这一过程中我国政府在公共危机管理当中存在的不足进行剖析；进而对西方公共危机管理先进国家对我国有启发意义之处进行论证；最后给出提高公共危机管理能力和改进公共危机应对措施的政策性建议研究方法：本文主要采用典型案例剖析法，以汶川地震的应对为案例，对整个公共危机管理体系和过程进行系统分析，从而揭示我国公共危机管理中政府行为的特征，进而反思政府危机管理中存在的问题，结合公共危机管理理论的基本原理与方法，提出解决问题的对策。其次是文献分析法：对中外涉及公共危机管理的经典文献与规范性文件进行收集和整理，理清现实的严谨线索与理论的逻辑脉络。三是比较研究法：结合我国实际情况，对公共危机管理先进国家的危机管理体系进行比较甄别，总结有借鉴意义的做法和措施，为我国公共危机管理应对的进一步完善提供参考。

　　1.4 研究的主要内容

　　本文主要研究内容可以表述为：1.对公共危机管理的研究背景和研究意义的分析，对既有研究成果进行梳理；2.在已有研究成果的基础上明确公共危机管理的核心概念，介绍公共危机管理理论依据，将危机及危机管理的周期理论、政府职能与善治理论作为本文研究的理论基础；3.以汶川地震为典例，运用案例分析的方法结合文献资料和时实证材料全面、系统的对我国在汶川地震中显现出的公共危机管理总体状况进行分析，在对成功之处进行总结的同时，也对这一过程中我国政府在公共危机管理当中存在的不足进行剖析；4.采用比较研究的思路，对西方先进国家公共危机管理活动中产生的对我国有启发意义的经验之处进行介绍；5.在以上分析的基础之上，对今后提高我国公共危机管理能力和改进公共危机应对策略的提出带有政策建议性质的研究结论。