汶川抗震救灾过程中的政府危机管理问题

　　3.4 汶川抗震救灾过程中显现的政府危机管理存在的问题

　　由于我国在应对汶川地震种及时有效的各种举措，地震带来的损失被降到了最小，然而，我们应该对我们的公共危机管理进行更为严格的审视，以期防患于未然，为经济社会的良性运转提供更为坚实的保障。

　　3.4.1 政府危机管理体系有待完善

　　公共危机的一大特点就是突发性，同时，危机爆发时，危机管理机构需要很强的专业性，它要求训练有素的危机管理机构能迅速有效地采取措施。我国的危机管理起步晚，目前没有独立的、专门的机构，政府危机管理体系通常由政府部门和各种社会主体共同组成，包括政府机构、非政府组织、新闻媒体、工商企业、公民社会等主体，其核心部分是军警、消防、紧急救助、环境保护、救灾减灾和新闻部门。

　　既缺乏行动果断迅速的专门危机管理机构和健全完善的危机应对体系，又缺乏数量充足训练有素专业人员和行动高效的应急运作机制。目前来看。危机的应对方式主要是危机出现适时成立一个救灾指挥部或领导小组，具有较重的临时色彩，因此在实现适应危机管理要求的跨部门协调时工作量非常大，效果也不理想。

　　危机发生后，医生应对措施容易发生临时指挥部在协调各部门工作时效率较低、部门之间缺乏信息交流、各自为战，以及不能统一调配救灾资源以保证其及时到位等情况。待危机解除后，临时指挥部门往往被撤销，相应的文件资料难以保存，以至于无法将既有的危机处理经验加以积累并据以改进危机应对措施。因此，有必要将从事过危机应对，并熟悉危机管理的人员以组成专业机构的方式固定下来，持续的累积经验和信息。使危机在乍一出现之时，便由专业人员及时辨别与控制。这次抗震救灾工作仍然沿用了我国长期使用的临时救灾机制，存在许多协调不畅的问题。常设公共危机管理机构缺失，影响了抗震救灾工作的顺利进行。

　　3.4.2 公共危机预测预警能力有待进一步提高

　　一般而言，在公共危机发生前，总会有一些征兆出现。只要及时捕捉到这些信号，加以分析处理，及时采取得力措施，就能够将危机带来的损失降至最低，甚至避免危机的产生。

　　而危机预测能力需要有常态的、健全的机制来保障。我国政府目前的公共危机管理存在着一定程度"重抗灾救灾，轻监测防灾；重临时应急，轻常规建设"的现象。而如果政府能更多地采用先进的预警技术和措施，乃至建立起系统的公共危机预测预警机制，加大提升危机预测预警能力的力度，尽可能地做到防患于未然，就有可能能把危机扼杀在萌芽阶段，以至最大限度地降低损失，一般而言，这是最简便、最有效，也是花费最少的危机管理方法。

　　3.4.3 公众危机防范意识亟待加强

　　在汶川地震过程中，两个实例显示出危机防范意识培养的重要性：在紧邻重灾区北川羌族自治县的安县桑枣中学，由于平时注重危机安全教育和紧急疏散演习，地震发生后该校 2200多名学生以及上百名教师无一伤亡。而在都江堰市聚源中学，地震除引发一栋教学楼垮塌之外，更造成学生当场死亡 50 多人的惨剧。从此次地震总体状况来看，许多公众在遭遇地震之后，惊慌失措，不知如何应对，更不知该采取何种措施进行危机防范和自我保护，以致在遇到地震之后，很多公众因此受到巨大伤害，甚至失去生命。再者，许多民众不理解地震生成原理，不能以科学的态度对待地震，这也给谣言提供了滋生的土壤。

　　应该说，由于我国社会多年以来一直保持着和平、稳定发展的态势，各级政府部门以及社会各界的主要精力集中于经济建设，忽视了危机预防与应对意识的培养，忽视了经济繁荣背后各种可能存在的自然威胁和政治、社会的不稳定因素，没有意识到普遍存在的各类危机潜在的爆发性和危险性，未能从长治久安的角度出发，预先对可能面临的各种危机进行思考和预判，并在心理上进行训诫，在人力、物力和财力方面组织好对公共危机的准备，对危机的防范意识较为薄弱，缺乏敏锐的危机判断能力，可以说在危机出现时政府和公众都存在侥幸心理。在这以侥幸应对危机的过程中，致使化解危机最佳的机会丧失，使危机得以蔓延，并由此引发公众的心理防线被摧毁，更由于缺少足够的心理准备，便公众变得极度恐慌，以至往往引发比危机本身更为严重的破坏性后果。

　　3.4.4 应对公共危机的搜救技术和装备需要提升

　　地震救援中，最首要的是能够在第一时间内抢救伤员，拯救群众。在汶川地震的救援工作中，通讯中断、道路堵塞给救援工作带来了极大困难。救援队伍缺乏相应的搜救技术和装备，在救灾初期几乎只能靠最原始的人力搜索机械推进，浪费了大量的宝贵救援时间。此次地震的救援经验提醒我们必须大力改善我国的搜救技术和装备，以能够充分应对未来的各种挑战。

　　公共危机发生后，如果救灾物资不能充分满足应对灾情的需要，造成的后果可谓不堪设想。以的通信设备为例，汶川地震发生后，在破坏性巨大的地震面前，常规通信装备无法使用，地震灾区的通信发生了不同程度的中断。其中，汶川、北川等七个县的对外通信完全中断达 147 个小时之多。由于应急通信设施及其缺乏，受灾地区与外界无法建立直接联系，以致政府、相关部门和救助人员无法及时获得灾区实际情况，也无法向受灾群众提供余震预报等重要信息，使抗震救灾及灾情统计等工作陷于困顿。此外，据报道，国务院总理温家宝 2008年 5 月 24 日在四川省汶川县映秀镇举行新闻发布会上，向中外记者阐述的抗震救灾存在的三大困难之一就是用于灾民安置的帐篷储备严重不足，而每天生产的帐篷根本满足不了救灾的需要，同时，救灾需用的棉被、过渡安置房等物资也曾出现过不同程度的紧缺情况。因此，建立、完善各种危机情况下可能需要的战略性资源和物资储备制度非常有必要，以便在关键时刻有效地调动所需资源，应对危机。

　　3.4.5 政府需提高灾害救助专项资金比例

　　汶川地震造成了大量民房倒塌，受灾群众无家可归，更使相当数量的家庭多年积累的数以亿万计的物质财富毁于一旦，群众的生命财产安全遭受了巨大损失，在危机中受灾的家庭无法独立承担其风险，受灾后进行灾后重建能力也十分有限。汶川地震发生后，中央财政紧急下拨 8.6 亿元地震专项资金用于灾区抗震救灾，截至 2008 年 8 月，中央财政共向灾区投入救灾资金 597.44 亿元，有力地支援了灾后建设。但是，总的来看，与西方发达国家的灾害管理措施相比，我国的救灾专项资金在财政支出中的比例仍显偏低。政府可参考西方国家的做法，结合我国的实际情况，首先考虑建立自上而下的救灾专用资金帐户，进一步加大防灾预算的比例，并多渠道筹措资金，以确保公共危机管理过程中有充足的资金保障。

　　此外，除了政府专项资金的保障外，还应该强化保险的作用。据来自中国保监会数据，截至 2008 年 6 月 15 日，保险业共接到地震相关保险报案近 24.9 万件，已付赔款 3.16 亿元。

　　但相对于地震造成的巨大损失而言，其作用仍显不足。同时，根据国务院国资委主任李荣融的初步估计，此次四川地震灾害单是给中央企业带来的损失预计就超过 300 亿元。四川省常务副省长魏宏表示，灾后重建所需资金大约为 1.7 万亿元。弥补直接损失及灾后重建所需的巨额资金，仅靠中央机关和各级地方政府的财政是难以承担的，而由于我国大多数财产保险的保险责任尚未将地震灾害造成的损失列入其中，因此，由地震造成的家庭财产和企业财产损失和其他各类损失很难得到赔付，因此，亟需建立由政府主导的分散公共危机风险的社会保险机制，将危机带来的伤害降到最低。

　　3.4.6 社会力量参与危机救助能力有待进一步提高

　　此次汶川地震中，一方面看到政府积极主动有效的措施起到了决定性作用，另一方面也显现出政府在与其他可能参与危机应对的社会力量之间配合不足。可以说，政府在抗震救灾中所处的主导地位，并执行传统的以行政命令、指示为主要形式的行为程序，在一定程度上抑制了民间力量和社会力量充分参与救灾，没能为其他具有强烈参与救灾愿望的救灾力量提供发挥作用的空间和保障。一般来看，可参与危机管理的社会力量包括企业、非政府组织及社会公众等。政府在公共危机事件的预警、监控和早期反应的过程中，发挥着常规的基础性作用。但由于危机诱因的多发性、隐蔽性，仅依靠政府自身的力量很难做到及时、高效、灵活地防范、应对、化解危机。因此，危机管理中其它各种来自社会各方面可能力量的参与必不可少，这些参与力量可以通过各种方式、各种渠道为政府提供人、财、物、信息等方面的补充，以至于减少政府的应对危机的压力。然而，长期以来，我国形成了"大政府、小社会"的社会管理格局，造成我国的其他民间力量特别是非政府组织发育不足，也缺乏必要的危机动员经验和基本的应对危机的训练、演习，首先导致其参与危机管理的能力相对薄弱，以至于当危机来临时，政府只能独自应对，难以与社会力量形成合力，不能有效地处理公共危机。

　　可以说，目前我国公共危机管理应的社会参与机制的还未能全面构建，除政府之外的其他社会主体的危机应对能力还远远不能满足现实需要，因此，政府应该重视并着手培育其它可能参与危机管理的社会主体的危机应对能力，并不断完善系统化社会化的危机管理参与机制，使社会各方在公共危机处理中发挥更大的作用，形成网络化、无缝隙的协同救助体系，更好的应对和化解公共危机。

　　3.4.7 公共基础设施建设需要进一步完善

　　学校作为公共建筑和公共基础设施，本应该执行最严格的抗震标准，而我们的学校却是这次地震中受灾最为严重的场所之一，惨痛的教训，警告我们在今后的城市规划和建设中必须进行最严格的审查和科学规划，强化公共基础设施建设体系的建设和完善，为防范和化解危机提供坚实的条件。

　　尤为重要的是，此次地震事件表明，紧急避难所的建立刻不容缓。紧急避难所可以迅速疏散大规模人群，为民众转移提供可以安身的安全区域，从而大幅度降低人员伤亡的水平。但是应该说，截止到目前，仍有相当适量的城市，特别是偏远城市，没能针对具有较高破坏程度的各类灾害建立起用于防灾减灾的紧急避难所。这不能不说不是我国公共危机管理中必须引起注意的一个薄弱环节。

　　3.4.8 公共危机管理法律体系需要进一步健全

　　目前来看，我国政府在危机管理领域的法律保障体系尚待完善。从立法角度来说，我国规范政府危机管理的职责、措施等内容相关的法律法规不够完备，导致了我国政府在采取相当一部分危机应对措施时缺乏充分的法律依据。虽然我国已制定了《戒严法》、《防灾减震法》、《传染病防治法》、《防洪法》等与危机管理相关的法律法规，但这些单行的法律一般只适用于特定的一种紧急状态，对危机管理的覆盖面较窄。近来，《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施有力的改善了这一局面，但是在具体执行上还存在规定难以完全到位的情况，立法和执法工作尚待加强。另外，针对政府在处理危机过程中有可能出现的侵害公民权利的执法监督、司法救济等方面，也需要在我国法律体系中进一步完善。