公共危机管理的核心概念与理论基础

　　第二章 公共危机管理的核心概念与理论基础

　　对公共危机管理应对措施进行研究，首先需要对这一研究对象的范围进行界定，即明确有关公共危机及其管理应对的定义；其次要寻求公共危机管理既有的理论基础，为进一步的探讨提供条件。

　　2.1 公共危机管理的核心概念

　　2.1.1 危机、公共危机的定义及其特点和类型

　　在界定公共危机的意义之前，首先应对危机的定义加以描述，究其原意，"危机"一词在希腊语中原是一个医学术语，指得是游离于生死之间的状态，而后，人们赋予它越来越丰富的含义。目前，国外学者对"危机"定义主要有这样几种观点--赫尔曼认为：危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反应时间有限，其发生也出乎决策主体的意料；罗森塔尔认为：危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件；巴顿认为：危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害。综合上述表述，本文将危机的定义为：对某一系统的运行产生严重威胁或巨大破坏而需要决策者在时间紧急、信息不足的条件下立即进行决策并采取行动的事件。

　　界定危机的定义是分析公共危机的基础，本文主要援引国内专家的意见来分析公共危机的应有之义，不同专家对公共危机的定义有所不同。汪玉凯教授认为"所谓公共危机，是指那些突然发生的、有关公共利益的、对于组织的存在与发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的事件".而肖鹏军则认为，公共危机"简单的说就是一个事件突然发生并对公众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁的状态".两者在公共危机的理解方面有一定的相似之处，对于公共危机的突发性、公共性、不确定性、破坏性有着较为一致的看法。本文综合二者观点，认为，关于"公共危机"的定义，应在关于危机的认识的基础上，深化有关"公共"性的理解，我们认为这里的"公共"性应包含这样一层涵义：公共危机应该影响到社会系统相当规模与相当比例的人群，如果影响人数较少则算不上"公共".如果某一事件既具有公共性又具有危机性，那么我们就可以称之为"公共危机".基于以上观点，本文对公共危机作出以下定义：所谓公共危机，是指在某些不确定因素的影响下，社会上突然发生的，对社会公共生活造成较大影响乃至对人们的生命、财产安全构成严重威胁的，急需公共管理者快速应对的事件。

　　根据既有研究者的分析，公共危机之所以能带来巨大的影响，是因为公共危机具有其他事件所不具备的特点，当前的公共危机多呈现出以下几个特点：

　　第一，公共性：如上文所述。公共危机之所以具有公共性，是因为起影响往往是在较大范围的人群之内，其后续的作用时间也相对较长，因此具有公共性；第二，突发性：由于影响危机产生的因素多种多样，而且往往是由相互关联的事件逐渐发展而来，这些事件还有很多是隐性的，那么当这些因素积聚到一定程度之后，事物原有的发展格局突然被打乱，就会由量变发生质变，但由于发生的时间、地点具有相当的不可预见性，危机一般突然爆发，突破人们的预期因而具有相当程度的突发性；第三，不确定性：当危机发生时，往往会随时出现新情况和新变化，同时又由于危机事件产生的诱因往往比较复杂多样，依靠经验很难对危机进一步的发展进行预测，也无法有效采用其他预测方法，这就使危机事态的呈现高度的不确定性。

　　第四，破坏性：任何危机的产生都会对正常的政治、经济、社会生活造成一定的负面影响，许多大型的危机还会给国家和人民造成严重的灾难，使国家和人民蒙受巨大损失。而且，危机所造成的破坏形式也是多种多样的，不仅有人员的伤亡，还有财产的损失；既可以是对物质财富造成破坏，也可以是对社会文化造成侵害，危机严重时，还会对人们的精神和心理造成严重伤害，甚至会对社会系统的基本价值行为准则产生破坏，其影响的范围往往是规模很大的群体性。

　　第五，紧迫性：当危机产生时，对时间的控制在很大程度上决定了危机应对的有效性，危机的爆发往往要求快速做出应对决策，并克服由于的各种问题而难以实现的决策目标。

　　第六，两面性：危机在给社会造成破坏时，也会给人们带来一定机遇。任何危机的产生，都意味着在社会法律、政治结构、经济体制等方面存在相关的漏洞和弊端，而危机的爆发则可以提醒人们关注这些问题、解决这些问题。如果人们能够进行认真的反思和总结，那么危机也会转化为促成革新的契机，成为推动人们不断前进的动力。

　　第七，相互交叉性：各类突发事件之间有会相互交叉，相互渗透。例如，自然灾害会衍生防疫问题也可能诱发社会治安问题。所有危机事件都会面临衍生新的灾害的后果。明确公共危机的类型，有助与对其根源和应对机制进行进一步分析。

　　根据公共危机的发生领域，可将公共危机分为：（1）自然灾害：气象灾害、海洋灾害、地质灾害、生物灾害等等；（2）事故灾难：工矿企业的生产安全事故、交通事故、火灾事故、公共场所意外事故等等；（3）公共卫生事件：重大传染病疫情、重大食物或职业中毒、重大动物疫情等等；（4）社会安全事件：群体性事件、刑事犯罪案件、恐怖主义事件等等.

　　根据公共危机的起因，可将公共危机分为：非人为公共危机和人为公共危机，前者如流行病、地震、风暴等自然灾害，后者如恐怖袭击、集体骚乱、重大事故等。人为的危机事件又可以从动机方面分为过失的和故意的。

　　根据公共危机的可预知程度，可将公共危机分为在一定程度上可预测的公共危机事件（如某些地震、灾害天气、洪水等）和很难预测的公共危机事件（如恐怖袭击、重大变故等）。

　　根据公共危机发生的必然性可将公共危机分为有避免可能的公共危机事件（主要是人为公共危机事件，如一些重大责任事故、集体行为等）和无法避免的公共危机事件（主要是非人为的公共危机事件，如地质灾害、洪水、飓风等）。

　　根据公共危机事件形成的冲击的复杂程度，可将公共危机分为单一型的公共危机事件和复合型的公共危机事件。前者指某一公共危机事件的影响局限于事件本身，没有引起激发性的公共危机事件；复合型的公共危机事件指由于其涟漪效应又引发了新的公共危机事件。

　　根据公共危机的规模和影响范围上，可将公共危机分为全球性公共危机事件、地区性公共危机事件和局部性公共危机事件。

　　2.1.2 公共危机管理的定义与公共危机管理的应对策略的含义

　　在界定了公共危机的内涵之后，可就公共危机管理的含义进行梳理和明确，对于公共危机管理的概念，目前在国内外学术界还存在着不同见解，对其称谓也也有差异。从国际上看，有研究者将公共危机管理称为灾难风险管理、紧急事件管理、紧急事件的风险管理。在我国，从法规文件来看，一般采用突发事件这一概念称谓公共危机，如《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发事件应急预案管理办法》，相应的将公共危机管理称为突发事件应对或突发事件管理。本文认为，根据对于公共危机的分析，以上所涉及的相关概念其本质相同，综合理论和实践来看，目前世界各国对公共危机进行防范和化解的最终责任主体都是政府，因此，以上概念可用公共危机管理这一概念来指代。

　　就公共危机管理的内涵而言，清华大学薛澜教授认为：公共危机管理是政府针对突发危机事件的管理。目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。汪玉凯将公共危机管理定义为："政府及其他公共机构在危机的产生、发展过程中，通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展".肖鹏军认为公共危机管理就是"政府或其他社会公共组织通过检测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身和财产安全，维护社会和国家安全".还有学者认为，政府危机管理就是政府调动各种资源，通过监测、预警、应急处理、评估、恢复等措施限制和消除危机的行为，包括对危机前、危机中和危机后所有方面的管理，以达到缩减危机的范围和影响，减少危机损害甚至将危机转化为机会的目的。

　　本文中综合国内各研究者的观点观点，将公共管理应对界定为：所谓公共危机管理，是指以政府为最终责任主体的各类组织与个人，通过建立公共危机应对体系，采取监控、预警、预防、应急处理、评估、恢复等一系列措施，防范、化解公共危机，保护公民的人身和财产安全，维护社会和国家运行和发展的活动。

　　公共危机管理的应对策略则是指公共危机管理整个体系与过程针对可能出现的各项问题所采取的各项应对策略之和。之所以要对公共危机管理的应对策略进行研究，是因为较之于整个公共危机管理而言，应对策略的研究更具有问题导向与针对性，在目前有更强的应用性。

　　2.2 公共危机管理研究的理论基础

　　对公共危机管理研究理论基础的整理和理解的深化，从中概括出有启示意义的结论，是推进公共危机管理研究并得出具有实际效用的应对策略的先导性工作，综合分析国际公共危机管理的研究，以下理论对于本文接下来的分析有重要的借鉴意义。

　　2.2.1 危机生命周期理论

　　对公共危机管理的研究，离不开对于危机本身特点和规律的了解，危机生命周期是对危机本身产生和发展进行解释的基础理论之一。危机生命周期理论指出：危机具有如生物一样生命周期，从出现、生长、到消亡危机等不同的阶段，在每一阶段具有特定内容，公共危机的发展阶段可以概括酝酿期、爆发期、扩散期、处理期、处理结果和后遗症期。

　　斯蒂文·芬克对危机在不同阶段的特点进行了分析，危机酝酿期：一般来说危机都是经历一个从无到有，量变到质变的过程，危机的量变是由多个因素促成的结果，潜藏危机因素的发展与扩散是这一阶段的重要特征。

　　危机爆发期：危机进入暴发期即突破预警防线，威胁到生产和生活系统的运行，如果不能立即处理，将会产生更严重的损害。

　　危机扩散期：如果不能及时化解危机，危机会对其他领域产生影响，造成更大范围造的损害，乃至出现连锁反应。

　　危机处理期：一般来说，危机爆发后，危机处理主体就开始采取措施进行应对，进入危机生命周期的关键阶段。危机的后续发展很大程度上取决于危机管理者处理危机的能力。建立危机预警机制，消灭危机于萌芽之中是最佳的危机处理措施。

　　处理结果与后遗症期：危机经过处理后，可能得到化解，但无效的危机处理，可能使危机重新进入新一轮酝酿期。在这一阶段，如果危机未能彻底化解，所疏忽的危机诱因可能在再次出现，使危机被再度突然引爆。

　　2.2.2 危机管理的周期理论

　　对应着危机的生命周期，研究者建立了危机管理周期理论，将危机管理按照时间序列的方法进阶段性分划分，由于对于阶段认识的不同这一理论主要分为三种描述方法。第一种是三阶段模型，将危机管理分为事前管理，事中管理与事后管理三个阶段；第二种是五阶段模型。将危机管理分为信号侦测、预防、控制、恢复和学习五个阶段。两种划分方法都认为，在不同阶段应采取不同的应对措施，首先，在危机爆发之前，要识别危机发生的警示信号并采取预防措施，成员搜寻已知的危机风险因素并尽力减少潜在损害；其次，危机一旦发生，应努力使其不影响系统运作的其他部分以及外部环境，并尽可能快地让系统运转正常；而后，要尽快消除危机带来的消极影响，并回顾和审视所采取的危机管理措施，并整理使之成为今后的运作基础，以及防范新危机出现的依据。

　　美国危机管理研究者师罗伯特·希斯提出危机管理的 4R 模式，即危机管理由缩减力形成时期组成。首先是缩减力，就是降低风险，提高的资源管理的能力，缩减危机的发生及冲击力，对任何有效的危机管理而言，危机缩减管理都是其核心；其次是预备力，就是建立预警和监视系统的能力，对每个细节的不良变化都会产生反应，发出信号给其他系统或者负责人；第三是反应力，就是在危机来临时，应该做出什么样的反应以解决危机的能力，其内容包括信息获取、决策制定、行动采取、与利益相关者沟通等，目的是顺利解除危机减少伤害；第四是恢复力，包括两个方面，一是指在危机过后恢复重建的能力，二是为今后的危机管理提供经验和支持的能力。

　　此外，还有美国学者诺曼﹒奥古斯丁提出来的危机管理的六阶段理论，将危机管理分为危机避免、危机管理准备、确认危机、控制危机、解决危机、总结六个阶段。

　　2.2.3 政府职能理论与善治理论

　　政府职能理论与善治理论为明确公共危机的责任主体，以及相关各方共同参与建立的有效管理体系提供了依据。在公共管理的过程中，政府扮演着多重身份，而这些身份综合体现在政府职能如何行使。

　　从政府职能来说，因为政府自身所特有的公共权威和资源优势，在公共危机管理中处于责任主体地位，处理公共危机是政府的基本职能，政府必须在其他社会主体的配合下，采取各种可能的措施，防范和化解危机，能否在面对危机时采取果断有效的措施，控制危机事态，减少危机损害，恢复正常社会秩序是政府执政能力的重要体现。

　　善治作为良好治理的模式，强调包括政府、非政府组织和个人的多中心的合作共治，这一理论认为非政府组织是公民社会的重要构成部分，非政府组织对公共危机管理的积极参与为善治的实现创造条件。非政府组织参与公共危机管理，首先要实现其进入到社会治理结构当中去发挥影响作用，而且，在公共危机的出现和处置过程中，应对的效果将越来越取决于有多主体共同参与的危机管理组织体系的运行状况如何，即以非政府组织为代表的社会力量通过参与危机治理的程度对公共危机应对的效果产生越来越大的影响。善治理论是以政府为主体，对方力量参与公共危机管理重要理论依据。

　　可以看出，以上这些理论为我们认清公共危机的实质和公共危机管理各个方面的要求和要素提供了依据，启发了思路。