抗震救灾过程中政府应对策略的特征分析

　　第三章 以汶川地震为典例的我国公共危机管理总体状况分析

　　2008 年 5 月 12 日 14 时 28 分，四川汶川发生 8.0 级特大地震，最大烈度达 11 度，共波及四川、甘肃、陕西、重庆等 10 个省区市 417 个县（市、区）、4667 个乡（镇）、48810 个村庄。

　　灾区总面积约 50 万平方公里、受灾群众 4625 万多人，其中极重灾区、重灾区面积 13 万平方公里，造成 69227 人遇难、17923 人失踪，需要紧急转移安置受灾群众 1510 万人，房屋大量倒塌损坏，基础设施大面积损毁，工农业生产遭受重大损失，生态环境遭到严重破坏，直接经济损失 8451 亿多元，引发的崩塌、滑坡、泥石流、堰塞湖等次生灾害举世罕见.在这一重大灾害性事件发生、发展和应对过程中我国政府的诸种应对举措及其效果，全面反映了我国公共危机管理的总体状况，为进一步完善我国公共危机管理的各个方面提供了可资借鉴的经验。

　　3.1 汶川地震的特点

　　汶川地震给四川地区造成了巨大破坏，也给我国的社会经济发展造成了严重影响，其具体的特点有：一是强度大，破坏力强，汶川大地震强度是 8.0 级，烈度最高达 11 度，从强度和烈度这两个指标来看，汶川地震无疑是百年来我国震害程度最大的一次地震；二是地震波及面积广，灾区总面积约 50 万平方公里，其中极重灾区、重灾区面积 13 万平方公里，这次地震释放出巨大的能量以地震弹性波的形式传遍中国大陆乃至整个地球，地震波引起强烈地面震动造成大量房屋倒塌和近 7 万人的死亡；三是灾区建筑抗震能力较弱，震中汶川县羌族人口 2.9 万人，占全县总人口的 26.69%,是我国四个羌族聚居县之一。羌族房屋结构为石砌墙体或夯土板筑墙体，防震性能差。四是人员伤亡严重，由于地震发生在下午 14 时 28 分，正是上学、上班时间，学校、医院等公共场所人员较为集中，学生、教职工和医护人员伤亡严重，截至 2008 年 7 月 9 日 12 时，地震共造成造成 69227 人遇难、17923 人失踪，受灾群众达 4625 万多人；五是救灾难度大，震中汶川县海拔 1325 米，地形复杂、交通不便，地震引起的塌方、泥石流、山体滑坡等，造成了河流改道堵塞、房屋倒塌、道路和通讯中断，加之灾区又连日阵雨，给救援行动带来很大阻力。

　　3.2 政府针对汶川地震采取的应对措施

　　地震发生后，我国政府迅速制定决策，积极采取措施，广泛动员社会力量，有效抗击地震灾害。"科学决策"和"以人为本"的指导理念，为挽救人民群众的生命财产起到了巨大作用。纵观本次抗震救灾工作，我国政府的主要应对措施可以分为两个方面：一是政府的直接指挥和参与活动；二是政府的间接引导活动。

　　3.2.1 政府的直接指挥和参与

　　对于政府来说，在抗震救灾活动中，其首要的职能就是充分利用其职权，快速决策、采取应对措施，组织人力物力，指挥和参与抗震救灾活动，这也是政府的直接职能。

　　第一，中央政府：决策果断指挥高效。5 月 12 日 14 时 28 分，四川省汶川县发生 8 级地震。消息传来，中共中央总书记胡锦涛立即作出重要批示，要求尽快抢救伤员，保证灾区人民生命安全。国务院总理温家宝即于当天 16 时 40 分搭乘专机，以最快的速度赶赴灾区，于20 时 30 分左右抵达都江堰市指挥抢险救灾工作。

　　随总理而行的有救援组、预报监测组、医疗卫生组、生活安置组、基础设施组、生产恢复组、治安组、宣传组等 8 个救灾工作小组。民政部、财政部、国土资源部、中国地震局、中国电信、中国人民解放军总参谋部等部门，均派员赶往灾区。

　　当晚，胡锦涛总书记主持召开中央政治局常委会议，研究部署下一步抗震救灾工作，同时决定成立抗震救灾总指挥部，以温家宝总理为总指挥，李克强和回良玉等任副总指挥，统一调度指挥党政军民和社会各方面的救灾部署。

　　国务院抗震救灾总指挥部集中全国救灾资源，建立了一个集军、警、消防、医疗等单位于一体的调度指挥体系，使来自全国各地的救援力量和救灾物资迅速向灾区集结。救灾期间共调集军队和武装部队十余万人投入抗震救灾，涉及海军陆战队、空降兵等 20 余个兵种；各级党委、政府、各有关部门纷纷派出救援人员、运送救援物资支援四川灾区。各部门紧紧围绕搜救被困群众、救治受伤人员、受灾群众生活安置、抢修因灾毁坏的基础设施等各方面工作快速行动、密切配合，使救灾行动按中央统一部署有力有序地展开。

　　第二，国家各部委：深入灾区指导救援。汶川地震后，在国务院抗震救灾总指挥部的统一指挥下，国家各部委在第一时间采取各种措施，奔赴灾区，参加抢险。

　　民政部从西安中央救灾物资储备库紧急调拨 5000 顶救灾帐篷支援灾区，在灾区设置避难场所和救济物资供应点，提供救济物品等，保障灾民的基本生活，做好灾民的转移和安置工作;供水、供电部门也迅速组织人力抢修被破坏的供水、供电设施，保证灾区用水、用电，国家电网公司各级负责人在地震发生第一时间赶赴各级调度指挥中心，了解电网受灾情况，指挥应对灾情工作；中国气象局实行 24 小时主要负责人领班制度，全程做好监测预报及服务工作，专门对灾区进行天气预报；中央气象台每天增加一次灾区天气会商，及时提供最新灾区天气预报；公安部门增加警力加强灾区的治安管理和安全保卫工作，预防和制止各种破坏活动，维护社会治安，保证抢险救灾工作顺利进行，尽快恢复社会秩序；公安消防机构不仅严密监视灾区火灾的发生，还积极投入到抢救被困群众的行动中去；石油、化工、水利、电力、建设等部门和单位以及危险品生产、储运等单位，按照各自的职责，对可能发生或者已经发生次生灾害的地点和设施采取紧急处置措施，并加强监视、控制，防止灾害扩展；水利部派出专家现场勘察水利情况，防御次生灾害；国家交战办和交通部战备力量办公室紧急从四川周边省（区、市）调用 36 套公路抢修钢桥送往灾区；工业和信息化部战备办公室协助有关部门，从全国范围内调动了 3 万多名各类通信抢修人员和上万台（套）应急通信车、发电油机、应急通信装备运送灾区;仅 5 月 14 日，国家经济动员办公室即通知北京、河北、上海等 8 省市经济动员办公室、药监部门和企业，调集了 240 个品种、价值 4888 万余元的企业代储军队救治和防疫药材.国家经济动员办公室利用调查掌握的信息及时向国务院抗震救灾总指挥部提供帐篷、净水设备等生产企业情况，联系落实部队抗震救灾急需物资。

　　第三，地方政府：赶赴四川协助救援。地震发生后，云南地震局、西藏地震局和山东地震局立即组织地震专家和地震救援队赶赴四川参加抗震救援。陕西、甘肃、青海、重庆四省市的消防支队也紧急启动应急预案，组织救援队赶赴灾区一线。广东、河南、香港等地政府也都做好准备，组织医疗救援队和救灾物资等，随时准备出发，支援灾区。另外，各地方政府还积极为灾区伤员提供医疗救助，主动接收并妥善安置灾民。

　　国务院办公厅在 2008 年 6 月 11 日印发《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》明确，灾后恢复重建对口支援省市为 19 个，对口支援期限按 3 年安排。二十一个对口支援省份为上海支援都江堰市，湖南支援彭州市，黑龙江支援温江区，山西支援郫县，内蒙古支援大邑县，河北支援崇州市，江苏支援绵竹市，北京支援什邡市，辽宁支援安县，山东支援北川县，吉林支援平武县，河南支援江油市，广东支援汶川县，福建支援理县，天津支援茂县，安徽支援松潘县，江西支援小金县，广西支援黑水县，浙江支援青川县，湖北支援汉源县，海南支援宝兴县。

　　同时，民政部对甘肃和陕西灾区的对口支援也做了详细安排。确定北京、天津在对口支援四川有关重灾县的同时，北京还要对口支援陇南市，天津对口支援甘南市。未承担对口支援任务的贵州、西藏、青海、宁夏、新疆和新疆生产建设兵团等六省（区、兵团）接收的捐赠款物重点用于支持陕西灾区灾民生活安排和恢复重建。

　　第四，中央军委：紧急集结开赴前线。汶川震后 14 分钟，军队处置突发事件领导小组办公室即发出第一道指令，要求北京军区某集团军工兵团做好集结和救援准备。随即，总参谋部启动应急预案，成都军区派出 4 架直升机前往灾区查看灾情。13 日 8 时，解放军空降兵某部两个师和特种大队 6000 人，开始空运至四川地震灾区参加救援；总后勤部组织 10 支医疗队和防疫队也采取空中输送方式，紧急投送到灾区。24 时左右，近 2 万名解放军和武警官兵到达灾区开展救援工作。空军部队星夜起航，出动运输机 39 架次，紧急运送 6500 名官兵赶赴灾区.

　　在军队自身航空运力有限的条件下，总参谋部启动应急预案，依据《民用运力国防动员条例》，依托军地协调机制，紧急动员征用民航运输力量，承担输送救灾军队和物资任务。与此同时，各级国防动员系统紧急动员大批物资器材支援灾区，保障抗震救灾过程中通信、运输、医疗等工作的顺利进行。

　　3.2.2 政府的间接引导

　　政府除了直接参与抗震救灾外，对于广大媒体和社会公众，政府还进行了积极引导。确保媒体的报道客观公正、真实全面，能够引导人们正确看待地震，同时还要引导社会公众能够积极主动、合理有序地参与抗震救灾，保证抗震救灾工作得到顺利开展。

　　第一，创造良好的舆论氛围。地震发生后，党和政府牢牢把握正确舆论导向，及时将相关信息公开发布，中央政治局常委会会议、中央政治局会议、国务院抗震救灾总指挥部会议的决策部署和各部门、各地区抗震救灾的各项活动，近乎实时地展现在全世界面前。

　　新华社、中央电视台、中央人民广播电台、国家地震局以及各大媒体均在第一时间对地震情况进行了全程报道。全面及时的信息收集和报道，不仅有助于政府做出科学的战略决策、制定正确的行动方案，而且有助于坚定人民信心、增强民族凝聚力。正确的舆论导向为抗震救灾提供了强大的精神动力，引导着人们正确看待地震，理解党和政府关于抗震救灾的政策和采取的行动。这种近乎实时的报道牢牢抓住了公众的视线，触动公众的心弦。这种公开透明、及时准确的信息发布，也赢得了国际社会的高度赞誉和广泛支持。

　　第二，积极引导社会力量参与救助。地震发生后，我国各行各业的团体组织采取各种方式支援灾区、参加救援。面对社会各界积极参加抗震救灾的热情，我国政府及时进行了合理引导。通过向社会公布救灾所需的各种物资和帮助等，明确企业、社会团体的职责和义务，为大家指明具体的行动方向，从而避免了各方的盲目行动和救灾资源的浪费，为抗震救灾工作的有序开展提供了重要保障。

　　一是动员企业生产转产急需物资.为加快救灾进度，满足救援物资需要，政府对社会企业进行了积极动员，号召广大企业为支援灾区贡献自己的力量。政府还列出大批急需物资清单，动员企业加快生产，以支援灾区。许多企业更是加班加点，实施应急生产，甚至还有许多企业临时转产救灾急需物资，优先满足灾区需要。除此之外，广大企业还大力捐款赈灾，提供志愿服务，以各种形式支援灾区。

　　二是敦促高校、科研机构开展有针对性的研发。根据灾区需求信息，政府要求科研机构人员紧急开展有针对性的研发和生产。在坍塌的废墟中，由天津大学内燃机研究所研制的"液压超高压抢险救灾装备"和"灭火洗消动力机组",为抢救被困人员增加了力量、赢得了时间。

　　上海医疗队现场医疗应急救援系统的投入使用，则将一个全天候的标准手术室搬到了野外，它自带能源系统、水处理系统，无需依靠当地任何设备就可以独立进行手术，而且内部始终处于无菌状态。在交通受阻、电力中断的灾区，许多生命因为这些新的科研设备投入得到及时救治。

　　三是号召社会团体积极行动。地震发生后，灾区救援和灾民安置面临诸多困难，亟需社会各方面的关心和支持。为帮助受灾群众渡过难关，重建家园，政府号召各社会团体围绕抗震救灾的具体需要，做好宣传发动和组织捐赠工作。

　　社会团体作为社会某一领域、某一专业的群众性组织，类型众多、专业齐全、社会覆盖面广泛，是动员的重要社会基础。此次抗震救灾，社会团体在号召群众捐钱捐物、参与救援、安抚受灾群众、争取国际救援组织支援等方面起到了政府所不能替代的作用。另外，由于其具有专业性和群众贴近性，社会团体在动员中弥补了许多政府无法充分发挥或不便发挥的作用。

　　例如：地震发生后，各种车友会、登山俱乐部奋勇当先，尝试着深入灾区，反馈需求信息。中国登山协会在全国登山组织和有关企业中筹集了 400 顶登山用帐篷运往四川灾区。北京双翼汽车俱乐部、自由人汽车俱乐部等车友会还向车友发出了以"为抗震救灾车辆让路；暂时不去受灾地区旅游、提供无线电台通讯支持；微笑面对及努力帮助与灾区有关的一切人员"等为主要内容的倡议书。

　　除此之外，政府号还召红十字会积极行动起来，充分发挥自己的作用，动员社会各界为抗震救灾捐款捐物，贡献力量。中国红十字会采取紧急行动，当天从成都备灾救灾中心迅速调拨了 557 顶单帐篷、2500 床棉被等价值 78 万余元的救灾物资支援灾区，同时公布救灾专用账号和热线，接收社会救灾善款，并负责接收和安排国外红十字会和国际社会提供的紧急救援;地震发生的第二天，中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会等各类民间组织，共同发出"中国民间组织参与汶川地震救灾行动联合声明",通过募捐筹款、志愿者服务等方式，对政府主导模式进行有效的补充与支持，形成了协力共进、共赴国难的社会氛围，使灾区人民充分感受到了来自全社会的温暖和力量。

　　随着社会的进步，社会组织也会得到更大发展，在今后的社会生活和政治生活中，社会组织也将会起到越来越重要的作用。

　　四是引导公众捐款捐物支援灾。地震发生后，社会公众积极捐款捐物支援灾区。然而，社会上却有少数不法分子利用公众的爱心，通过在网上发布虚假信息、传播虚假短信、公布虚假银行账号等手段骗取钱财。这种行动严重损害了社会公众的切身利益。针对于这些违法犯罪现象，我国政府除了采取严厉措施打击违法犯罪现象外，还通过向社会公布捐款专用银行账号、手机短信捐款号码以及捐赠物品专用途径等方式，引导社会公众通过正确途径和方式为灾区捐款捐物。

　　3.3 抗震救灾过程中政府应对策略的特征分析

　　我国政府在抗震救灾过程中所采取的各种直接指挥和参与活动，以及各种间接引导活动，集中体现了政府行动的一些突出特征，如在危机应对方面及时高效、迅速果断，行动导向上坚持以人为本和执政为民的理念，举国动员使得人民万众一心、共赴国难，而新闻报道则是公开透明、客观公正。其应对行为的特征，具体分析如下：

　　3.3.1 危机应对--及时高效，迅速果断

　　抗震救灾中，政府在第一时间作出科学决策和全面部署，快速及时的行动使无数受灾群众得以脱险，也使中国赢得了国际社会的高度评价。其迅速高效的反应和及时果断的应对，充分展示了我国政府应对危机的能力。

　　在国务院抗震救灾总指挥部的统一指挥下，政府各职能部门根据救灾进程，高效有序地投入，出色发挥了国家整体应急作用。同时，相关研究机构的专家也行动起来，发挥专家组的作用，为抗震救灾做出自己的努力。这一系列紧张有序、科学迅速的应急救援处置工作，有条不紊地全面展开，为取得抗震救灾的胜利赢得了宝贵的时间。

　　3.3.2 行动导向--以人为本，执政为民

　　国家最高领导人在第一时间赶赴灾区，指挥抗震抢险，并始终站在救灾第一线，与人民群众一起抗击灾情。我国政府"以人为本"的情怀和执政理念，不仅赢得了人民的信任，也赢得了世界的尊重。

　　在奋力抢救受灾群众的同时，参与救灾工作的专家组还针对失去亲人的儿童、间接受害的儿童、震后致残的儿童，开展心理咨询和救助，帮助他们早日脱离阴影、走出困境、融入社会，开始新的生活。这也是我国救灾工作的日益人性化和专业化的体现。

　　另外，我国政府还将"5 月 19 日-21 日"设立为全国哀悼日，这不仅仅是顺应民意的需要，更是构建服务型政府的必然要求。国家最高领导人肃立在怀仁堂前，同全国人民一起为汶川地震中遇难的同胞默哀，这不仅仅可以让人们的悲痛情感得到宣泄，更是对中国人民的真正尊重。

　　3.3.3 社会动员--形式多样，参与广泛

　　本次抗震救灾行动的另外一个突出特点，就是社会参与广泛、动员力量多元。除了政府承担着抢险救灾的主要任务外，社会各界纷纷伸出援助之手，积极加入到救援大军中来。无论是企业还是公民，无论是团体还是个人，大家都尽可能的以各种方式支援灾区，贡献自己的力量。人们自发的组织在一起，以各种形式的悼念活动为四川遇难同胞祈祷，汶川大地震让整个中国空前的团结起来。

　　3.3.4 新闻报道--公开透明，客观公正

　　地震发生后，新华社、中央电视台、中央人民广播电台、国家地震局均在第一时间通报了地震消息，各大媒体更以全天直播形式报道灾情和救灾举措，各地各级政府职能部门通过电视滚动字幕、插播新闻、广播、网络、手机短信等各种现代化传播方式与渠道，及时、持续地发布各种有关震情发展、救灾状况等方面的权威信息，不仅有效阐明了真相、及时制止了各种正在蔓延、散布的谣言，而且迅速消除了部分公众的恐慌心理，及时稳定了公众情绪。

　　此次抗震救灾信息报道之快、传媒运用之全、宣传方式之活可以说前所未有。传统的组织动员与现代传媒发动相结合，广播、电视、报纸宣传与网络、手机媒体互动。在通信中断的灾区，为了使受灾群众了解救援情况以增强自救信心，相关部门在空投食品和饮水的同时，还投放了大量收音机，使受灾群众和救灾官兵能在第一时间了解政府和军队的救援部署，增加了群众战胜灾难的坚定信心。