广东省高速公路委托营运管理模式的成效、问题改进建议

　　五、 广东省高速公路委托营运管理模式的成效、存在问题改进建议

　　（一）高速公路委托营运管理模式的成效

　　高速公路规模化、片区化经营管理，是为了改变高速公路“建管一体、一路一公司”所带来的分割路网、机构重复、低效运行的缺陷，提高营运管理效率而创新的营运管理新模式。该模式由广东西部沿海高速公路营运有限公司探索并成功应用，表现出了如下几个优点：

　　1、发挥规模经济和网络经济效应从 2002 年起，在广东西部沿海高速公路进行试点，将由不同业主建设并投入营运的西部沿海高速公路阳江段、台山段、新会段三路段，统一委托给广东西部沿海营运有限公司进行经营管理。经过该公司几年的实践应用与探索，验证了委托营运管理模式是值得应用的，它的使用确实形成了管理的规模效益，实现了所有权和经营权的分离，降低了营运管理成本，提高了资源综合利用率。为此，广东省交通集团有限公司遂于2005年8月又决定将西部沿海高速公路珠海段交给广东西部沿海高速公路营运有限公司进行经营，进一步扩大了委托营运管理里程，形成了“四段合一”的“一”字形管理模式。西部沿海公司通过统一管理新会段、台山段、阳江段、珠海段等四段高速公路，实现了规模经济以及网络经济效应，有利于高速公路技术密集的专业化管理。

　　2、节约大量营运成本（以广东西部沿海高速公路为例）企业经济数据表明，广东西部沿海高速公路实行委托营运管理以后，相比于原来“一路一公司”管理模式节省了大量的费用，如管理人员的费用、建筑用地、建筑物成本、办公设备支出等等。下面以2009年高速公路营运数据为例：从表上可以看出，2009 年西部沿海公司采用委托营运管理比各自经营管理节约管理费用 1580 万元。以珠海段为例，如果珠海段按自经营做法成立一个独立的营运公司，则 2009 年营运费用达 1740 万元，才能满足基本运作的需要。而实施委托营运管理，与新会段、台山段、阳江段等三路段一并实施委托营运管理，则珠海段营运费用 1360 万元，相比非委托营运管理节省费用 380 万元，节约比例高达 21.8%.⑨此外，通过规模化经营管理，珠海段在基建项目、交通工程等方面还节约了 3000 万元以上。从西部沿海公司2009年度四段路经营情况来看，四家业主核定的管理费用共计6179万元。如不采取委托营运管理，按“一路一公司”营运管理方式依照上述同一标准计算，需管理费用共计8274万元。扣除四家业主方支付管理费用产生营业税341万元，全年为四家业主节约管理和生产成本约1754万元。按照经营收费期限25年计算，采用委托营运管理模式，预计四段路管理费用可节省4.38亿元。

　　3、提高设备资源利用率由于西部沿海高速公路的地理位置以及当地经济发展等自身条件的限制，如果实行“一路一公司”管理模式，一个营运项目购买一套设备，会导致设施设备利用率不足，不能发挥应有作用。而西部沿海高速公路营运有限公司实行委托营运和委托营运，一方面节约了购买设备的费用支出，另一方面也提高设备的使用效率。

　　4、减少冗员，提高人员利用效率在传统的管理模式下，每个收费站需要配备一定的机动收费人员用于应付节假日等车流高峰期的收费工作，在新的管理模式（委托运营管理模式）下，通过设立管理中心收费站，把机动收费人员集中一起调配，一方面减少了机动收费人员的数量，减少了冗员的现象；另一方面能够减少员工在车流高峰期的长期加班，同时保证了收费通道的畅通。

　　（二）高速公路委托营运管理模式存在问题

　　1、重复纳税问题。高速公路在建设和营运期间涉及的税种主要包括营业税、以及营业税为税基的城市建设税和教育费附加税、印花税、房产税、企业所得税和建设期间代扣代缴营业税等12种税。在现行委托营运管理模式下，委托营运费用是委托方（业主）与受托方（营运公司）“双重”缴税。这笔费用在业主拨给营运公司之前其实已经缴过一次税，而业主拨给营运公司之后，作为主营业务收入又要“缴税”.由于上级公司缺乏统一调控的税收筹划机制，致使多纳税、重复纳税、提前纳税现象时常发生。
　　
　　2、委托营运费用谈判难问题。委托方（业主）与受托方（营运公司）双方除签订中长期委托合同外，每年仍要进行费用谈判，由于国家政策因素对企业营运的影响愈来愈大，委托营运的费用指数相应增加，而目前费用谈判缺乏刚性的统一指数，委托营运费用谈判显得异常困难，争论多、协调广、费时长，影响委托营运工作高效运作和开展。

　　3、管理目标有分歧。业主作为投资方，很多时候追求利益最大化，而营运公司作为企业，需要提高服务能力、社会形象，从而提高企业整体实力，双方对业绩的确认，对道路养护维修以及设备的使用寿命、淘汰及更新换代的认定标准等不一致，容易出现专项工程工作滞后。

　　4、风险责任难界定。由于业主与营运公司双方管理信息的不对称，导致双方在不可抗力的风险方面难于有一致认定。尤其是安全责任方面，随着国家对安全生产的高度重视，双方在安全管理中的权利、义务需要作出清晰的说明，以更好地界定双方责任。

　　5、固定资产难界定。固定资产一般指企业为生产产品、提供劳务、出租或者经营管理而持有的、使用时间超过 12 个月的，单位价值在 2000 元以上的非货币性资产，包括厂房、建筑物、机电设备、运输工具以及与生产经营活动有关的设备、器具、工具等。按照委托管理合同，营运公司的管理费用以及工程专项费用都是由业主公司按照年度谈判合同拨付的，如果用专项费用建成的楼房或者购买的机电设备纳入营运公司的固定资产管理，明显存在物权界定不清晰问题。

　　（三）改进委托营运管理模式的对策建议

　　高速公路是目前国内最重要的公路基础设施，充分发挥其公益性是体现管理高效的主要标志。目前，各级管理者对高速公路公益性的关注度越来越高，在坚持“以人为本”、“以车为本”管理理念的同时，更加重视以安全畅通、舒适环保为核心内容的高速公路服务。过去“重数量轻质量”、“重建设轻管理”、“重收益轻服务”的观念逐步改变，委托营运管理已是大势所趋，也必将成为高速公路管理的必由之路。但是，高速公路推行委托营运管理模式还没有得到业界普遍认同。同时，任何一种管理模式也不同程度地存在一些问题，高速公路委托营运管理模式也不例外。因此，我们应该要正视问题的存在，对问题进行积极思考。同时，要研究解决问题的对策，这样才能使问题得到解决，企业的竞争力和生命力才能得到增强，企业的利润才能最大化。

　　1、提高对委托营运管理模式的认知，解决投资者的认同问题委托营运，最主要也是决定成败的核心问题之一是如何得到投资者的认同，并获得他们的支持。目前，我国法律赋予高速公路项目投资者一定期限和一定条件下的收费权。如果新的经营管理模式能够确保投资者少花钱、多收益，他们是没有理由不认同和支持的。但是，眼下的现实是一些投资者对实施高速公路委托营运管理模式认识不足，必然使实施高速公路委托营运管理的各项措施不能落实到位。没有思想认识的提高，也就没有高速公路管理水平的提高。因此，问题的关键是要建立一个互信机制。同时，我们必须把深化实施高速公路委托营运管理的认识作为一项重要任务来抓，采取多形式、多渠道、多角度的有效宣传方式，树立改革成功的标杆并加强宣传，以坚定投资者的信心，把握机会。

　　2、妥善实施人员分流，解决委托营运管理带来的人员的富余问题毋庸回避，实施高速公路委托营运管理模式后，相连路段合并经营，相应地减少了营运公司，就要面临一个解决管理人员分流的问题。要合理安排，要统筹兼顾，以便妥善解决好人员分流问题。我们认为：一是要调整二级单位的发展战略定位、科学确定牵头单位，并争取二级单位积极配合。做到打破小而全的小农经济格局，合理确定二级单位发展战略定位。通过保持集团内部适度竞争以达到优化资源配置，提高运作效率的目的。二是加强组织领导，打破本位主义，树立全省交通一盘棋思想，统筹集团内规模化整合过程中产生需要的岗位资源，从严控制三级建设和营运单位管理人员的调入和提拔。三是争取发展新项目资源，逐步解决人员分流问题。

　　3、加强高速公路委托营运的监管，解决投资者合理的知情权、监督权问题实施高速公路委托营运管理模式后，诸多问题会出现在我们面前，需要我们不断地解决问题和完善措施。因此，为了实现高速公路委托营运管理顺利进行，一是积极总结已经实行高速公路委托营运管理模式的情况，发现问题，研究对策。

　　如 2002 年，广东西部沿海高速公路营运公司在收取业主的管理费用后，既产生营业税，又因为工资和管理成本总额超过国家规定进行纳税调整又产生企业所得税130 多万元。但是，该公司在 2003 年开展了税收筹划的试验探索，实行了工效挂钩制度。通过工效挂钩，从而剔除了工资总额及管理成本产生纳税调整后产生的费用，从 2007 年合法节约付税开支 180 万元，2008 年是 220 万元，2009 年是 240万元，实行工效挂钩保证了公司合法避轻所得税，从而减轻企业的财务负担。⑩如果某条高速公路是盈利的路段，按国家规定又不能实行工效挂钩为前提，而专业营运公司实行工效挂钩合法避轻的所得税，可以基本抵销因实行委托营运而产生的管理费营业税费用。二是尽快建立一个有关委托营运的服务内容、服务质量标准与服务收费标准，使委托营运有规可依，有章可循。三是从机制上、体制上给投资者的信心，形成营运企业经理人市场与仲裁监管制度。引入适度竞争，保证项目投资人的选择权与委托人和被委托人的合法权益。

　　4、建立全面推广委托营运管理模式的政策机制广东省的高速公路管理已初步形成了一套规范、高效的运作模式，即高速公路委托营运管理模式。但是，由于该模式也还存在着如何操作、如何界定管理范围、如何有效配置资源等不同的问题，它必将对委托营运管理模式全面推广有着一定的影响。为此，笔者建议，应在广东省层面建立高速公路委托营运管理的政策机制，以利于委托营运管理模式推广和应用。

　　（1）建立可操作的、统一的高速公路委托营运管理模式运行机制、监督机制、考核机制，使业主公司能够按照统一的考核评分标准及激励机制的相应程序来考核、激励营运公司，减少双方的工作磨擦，保证双方利益，促进两者关系和谐。

　　（2）运用与投资者联合组建专业营运企业的方式推进委托营运管理模式，分享规模化带来的经济效益并共同承担相应风险。对于“一”字形的多路段相连项目（不同投资主体）可以采用由委托营运方式，由投资者委托专业营运公司实施委托营运管理，该模式管辖高速公路里程以 250-280 公里最为合适；呈“十”字状的高速公路建议，采用规模经营管理模式，管辖里程以 500 公里最为合适；呈“#”、“*”等辐射形状的高速公路，建议采用大营运管理模式，管辖里程可达1000 公里。规模化、大营运管理，可进一步节约营运成本、人员成本和建设成本。

　　（3）建议对广东省高速公路营运管理单位按投资、建设、施工、营运进行委托营运管理的整合，重新进行战略定位，做好人员与高速公路设施建设的匹配方案和人员分流方案的整体规划，在保持适度竞争的基础上，最大限度地避免重复配置与资源浪费，既避免重复性建设投资和资源浪费，又减少人员分流造成的社会问题。