德州市农村信用社内部审计问题分析

　　第5章德州市农村信用社内部审计问题分析

　　近年来，各商业银行都加大了内部审计的改革力度，实行由总行审计部门垂直领导的条线管理模式，这使得内部屯计的独立性得到了加强。

　　5. 1德州市农村信用社内部审计现状分析

　　德州是农信社审计工作取得了一定的进展，并已逐步形成了一套内部审计体系。但由于农村信用社目前仍是实行省市一体、双重管理的模式，县级联社内审组织从属与联社管理，其负责人由理（董）事会聘任或解聘，审计人员职业发展和岗位晋升还要进行民主考评，甚至有些内审部门还要与其他部室一同对下属网点进行"包社"管理等等，工作制度和管理办法使得审计人员和被审计对象形成了千丝万缕的复杂关系，也就注定了屯计组织独立性的程度是必然会受到限制的，特别是在强调内部审计机构及其人员个人独立性的时候，无疑是将内部审计机构及其人员置于本单位领导层的对立面，使其处境十分趟她。因此在缺乏必要独立性的基础上谈执行力多少会有些奢侈的意味。

　　当前制度下可以看到，德州市农信社发展形成的一级法人治理机制由于历史问题、现状矛盾等原因，没有发挥出独立性审计应有的"有效控制风险与防控案件"的作用。法人治理结构不健全、内部人控制现象较普遍，各种各样的"利益和关联群体"实际上造成了现在信用社内部审计无法完全独立的局面。主要现状是：

　　农信社社员代表大会行使最高权力，理事会行使决策执行权，监事会行使监督权，管理层接受社员的委托进行管理。实际上"三会"并未真正履行权利，理事长、主任的产生名义上通过民主选举，实际上却是由上级委派和任命的，且由于农信社成立时间长，最初那些真正的所有者缺失，在后来的经营过程中，管理者将职工全部变为社员，出现了所有权和经营权混合的局面，这种内部利益均衡机制的不完善，缺乏所有者的有效监督和制约。造成经营权凌驾于所有权之上，形成"内部人控制"的局面，最终导致"利益共同体"足够庞大，内部审计举步维艰的现状。

　　据内部案例统计，2010年，在DZ市金融机构发现各类案件13件，涉案金额2. 7亿元，其中，仅农信社就占了 4起，百万元以上案件3件，涉案金额1078万元。农村合作金融机构的案件数量较多、涉案金额巨大，风险仍然突出形势依然严峻。按照对农信社内部审计有影响内外部，分为宏观层面的问题和微观层面的问题。

　　从DZ市农信社近年来发生的案例来看（如表5-1），犯罪嫌疑人作案动机都十分明显，如果相关联社内部审计部门具备起码的专业胜任能力，严格按照规章制度和操作流程进行审计，那么很多案件都可以消灭在萌芽状态。因此从表5-1中分析可以看出，由于种种因素的存在，德州市农信社内部审计独立性较差。

　　5. 2导致内部审计独立性低下的因素
　　
　　通过对我国法人治理结构下的农信社内部审计工作现状进行分析，可以看出当前德州农信社的内审工作虽然取得了初步成效，但是农信社在信贷管理、财务管理、内控制度等方面还存在问题，有些是根本性的缺陷，对比工农中建等商业银行成熟的管理体制，就会发现：诸如审计问题的角度及层次没有触及"高度"、揭示问题没有触及"深度"、审计的方式及方法还流于传统、先进的电子技术等尚未广泛应用于审计工作中等等不足之处，这些因素制约了审计职能的充分发挥，不利于信用社的健康、稳定发展。通过这些问题的归纳分析，得出以下四点导致审计独立性低下的根本影响因素：

　　5. 2.1法人治理不健全导致权力制衡缺失

　　我国已颁发了针对国家审计的《审计法》针对民间审计的《注册会计师法》，内部审计制度并未上升到法律的高度，酝酿很久的《内部审计条例》迟迟未能出台，只有审计署颁发的《审计苦关于内部审计工作的规定》用于规范内审监督的一般工作程序，这导致内部南计与国家审计、民间审计地位上的巨大差异，使得内部审计机构和人员得不到应有的重视，内部审计没有具体可操作的部门、行业规章制度，带计人员面对具体问题也无章可循，这在根本上制约了内部屯计的独立性。

　　良好的治理机制需要以合理的权力制衡框架为基础，形成决策权、监督权、执行权三权分离、相互制约的局面（如图5-1）。体现在信用社内部带计监督上，则应该是理（董）事会拥有审计工作的决策权，屯计部门受托行使执行权，监事会对审计决策与执行进行监督。

　　近几年法人治理结构虽逐步改善，但"形似神不似"的问题仍比较突出，缺乏约束制衡，管理层职责权限模糊，直接影响了农信社的管理力度、内控强度和经营活力，制约了农村信用社的持续健康发展。

　　在这个状况下，对农村信用社提出"跨越式"发展的要求，必然会导致理（董）事会更加偏重于业务的快速发展、指标的突飞猛进，主观上的发展要求甚至超出了客观上实际的承载能力，会导致内部控制业务条线管理的缺失，监督职能也就过度的向内审部门倾压。从工作实际来看，当前内审职能履行中普遍存在两个问题，一是审计部门承担的工作任务繁重，甚至审计监督代替了业务管理部门的检查辅导工作；二是审计职能运用层次不高。本来就难以独立履行其职责的监事会，更是成了形而上的"指导"机构。

　　这种监督职能的设计对审计项目的规划、风险导向的指引形成了一种根深蒂固的约束，并进而制约了审计职能的定位与发挥。如果内审部门是基于完善的法人治理结构三权制衡格局下而存在的，那么经营管理层实际上应该是内审的服务对象之一，也就是内审的"客户",而现在恰恰是这一 "客户"在实际中行使着对内部审计自身人、财、物的管理职能，这必然使得内部审计约束机制软化，相应的审计职能难以充分发挥。

　　5.2. 2内部审计自身控制体系尚不完善
　　
　　目前，德州市农信社的内部审计机构，大多数由本部门、本单位负责人直接领导，并接受省、市级国家审计机关和上级主管部门内部审计机构的指导和监督。

　　也有些内审机构不是单独设置而是由其它部门领导或合署办公。这样的审计自身控制体系存在许多问题，主要包括：第一，审计管理体系的建设较为落后，制约了其独立性、客观性和权威性职能的表现。德州农信社经过多年的发展，其业务经营的范围和规模都有了很大的变化，与其他金融机构相比，己经没有了多大的差别，但是在审计制度的建设上却落后于其他金融机构，主要表现为审计工作自身缺乏独立性，导致审计工作无法真正履行审计监督的职能。第二，多数审计仅停留在经营指标合规性的基础上，没有引入风险管控、成本效益和社会经济的影响度等方面的审计，没有跳出审计看审计、站在经济运行"免疫系统"的角度看待审计。比如：从美国的内部审计体系来看，美国内部审计协会制定的规范里明确规定了各银行要设立独立的直接对董事会负责的审计部门，故美国任何一家银行的董事会里一个必不可少的委员会就是审计委员会，该委员会的委员都是银行高层管理人员以外的股东，这是银行审计部门的最高决策机构。各分行的审计部门向总行审计部门报告工作，总行审计部门直接对审计委员会负责和报告工作，审计部门的年度经营预算、年度工作安排和季度审计工作的评价等，都由审计委员会最后决定。因此，美国的审计管理体制具有很强的独立性和权威性，各家银行审计部门的外部环境也有利于银行审计部门完成其重要责任。比较而言，德州市农信社以及下辖县级联社同样也设置了审计委员会制度，由监事会负责整个内部审计工作，但是形成的报告却需要定期向单位的理事长进行汇报。这种状况导致了内部审计机构受各方利益牵制，难以开展独立的经济监督活动，严重制约了内部审计的独立性。

　　5. 2. 3内部审计人员缺乏充分的独立性。

　　审计专家李学柔曾经这样评价审计职业的前景："现代企业中的内部审计部门绝对是高层管理人才的摇篮",然而从德州市农信社高管层的履历中看出，直接从内审部门走出的高管基本没有，这似乎也从另一个侧面折射出了内审职业的遮旭：.一方面，由于业务信息的不断更新、职场竞争的円益加剧要求内帝人员要随时保持学习进取的动力以适应不断发展的新业务、新形势，而另一方面则是内审监督职业的工作性质决定了职业级别发展和上升通道的瓶颈。两者之间矛盾的现实存在，必然影响审计职能的主观能动性的发挥。因此，我们信用社要在本质上承认、尊重和发挥内部审计部门的重要作用，才能建立起自己的、有效的、规范性的内部审计标准，才能吸引内审人员较为固定地在内部审计部门工作，以满足日已更新的内部帘计工作的需要。以美国着名的花旗银行为例：它就建立了总部一级的内部审计组织，直接实施全辖内部审计监督。在总部设内审计部门，一律不设分行。首席带计官是高级副总裁，但他不对总裁负责，不用向总裁报告工作，而是直接向董事会报告内部审计工作、向董事会负责。内部审计人员可以从各业务部门中优先选聘，但必须由总行内部审计部门直接选聘。内部审计部门均有独立的财务预算，其待遇从优，不低于业务部门。
　　
　　如此，对内部审计人员素质的高要求、高待遇和职业道路的可预期的愿景，使得美国内部审计工作能够严格的执行标准规定并进行专业带计工作。较小的利益相关性也使得内审人员得以严格遵守职业道德标准，保持较高的工作独立性和观能动性。德州市农信社内部审计人员管理体制是内部审计人员直接受所在单位控制，对内审人员的人事调派权、工资管理权、奖惩权等由所在单位掌握，即内部审计在本单位主要领导人（法人）直接领导下对本单位领导负责并报告工作。内部审计人员和公司、单位其他部门人员同属一个机构，内部审计人员有很多是来自财会部门，虽然他们有实践经验，但缺乏审计方面的知识。潜在的或实际出现的利益冲突不可避免，领导的不重视和人们的片面理解，也使得许多人不愿意从事内部审计工作。甚至有些单位的内部审计人员时常要承担经营责任，因此，内部审计人员独立性和主观能动性易受损害，审计人员的业务素质整体不高。

　　5.2.4来自审计制度本身的制约因素

　　信用社和信用联社由于有着特殊的历史背景和（行政干预的）计划经济的运行模式，内部控制机制长期没有重视，造成了信用社内部控制制度发展和建设的滞后，在实际运行过程中内部审计机制的发挥作用很有限。目前信用社缺乏专门制定内部控制制度和执行内部审计的机构，其内控制度和审计工作大多分别由各职能部门去制定和执行，审计工作制度化和程序化比较差，往往在实际中，内部审计工作只是上级领导安排的工作，各部门不得不做的完成而已。同时由于政出多门，各自为政，使内部控制制度缺乏整体性和协调性，各部门之间缺乏协调配合导致不对称信息沟通，很难实施有效的标准程序的内部审计，审计的质量难以保证，实际上形成规章制度和执行人之间相互冲突、利益制衡，以致内部审计制度流于形式，难以有效发挥其作用。

　　前面已分析过，由于信用社内审的定位和局限性，内部审计一方面要坚持审计准则和制度，对本单位进行监督检查；另一方面又要受本单位行政领导，工资福利由本单位解决。所以，单位的管理者是有足够的能力和权力对内部审计和人员进行干预。作为企业组织的构成之一，内部审计的利益与企业整体利益紧密相联，可谓同舟共济、荣辱与共。作为企业职能部门，管理者出于管理的需要，往往给审计部门增加了很多职能，其监督与评价的范围就不仅限于财务方面的问题，凡属企业经营行为都可以成为审计对象。因而，内部审计发现违反财经法规、违规经营活动的时候，当揭示或揭露的内部或局部利益涉及单位管理成员，就会给管理层当局造成一定的审计风险，因此，管理当局就会产生利用管理权干预内部审计结果的动机。

　　5. 2. 5经济利益和关联关系的制约

　　"审计制度安排是一个利益相关者利益协调的过程，它因利益相关者的利益关系的变化而变化".?

　　信用社由于机构的关系，大多数审计部门还要参与经营和管理，这些部门人员的工资还要他们所在的信用社给以考核发放，这样的事实，造成了一种基于利益相关者价值观的企业内部审计模式，这个模式初步定位的目标和服务对象是基于企业内部审计目标。由于利益牵扯，在现实中审计部门乃至审计制度的建立者需要面对非常复杂的决策环境，很难设计出一种完全合理的内部审计模式。故，这样的内部审计模式的目标只是令信用社利益相关者满意就可以了。最终，利益相关者以自己的参与指数为依据和审计体系进行博弈达到了均衡，从而最终实现信用社利益相关者团体满意化的内部审计目标。
　　
　　这个所谓的"满意化"就是事前确定一套评价标准，指定各项标准可以接受的限度，并蹄选出最能满足大多数标准的选择，而该评价标准的制定应以企业利益相关者团体福利最大化为导向。所以这种基于利益相关者价值观的企业内部审计模式的服务对象仅为利益相关者代表下的董事会，而不是所有股东。其次就是这种内部审计的功能转变成了利益相关者的董事会进行利益协调、监督和获取决策信息的手段，解决经理层和利益相关者之间的代理问题和道德危机，协调各利益相关者之间的利益冲突，改善经理层与利益相关者代表信息不对称的程度。这样的审计体系在各方制衡之下，其独立性是有限的、不完整的。

　　5. 2. 6内部审计监督抵制压力的能力薄弱

　　信用社内部带计既受来自被审计部门和人员的压力，又受上级理事会和监事会的压力。一般来讲来自于内部的压力使得内部审计的独立性削弱，而来自于外部和监管界的伍力又会促进审计的独立性。

　　农信社屯计部门归属监事会管理，负责对理事会的各项事务进行审计监督职能，但当前形势下，农信社的理事会一股独大，审计部门的人员配备、经济利益、提拔利用等均由理事会研究决定。因此，内部审计的定位应该是四个字就"管理+效益",内部审计也有监督，但监督的着眼点一定要放在促进部门和单位加强管理，加强内部控制和提高经济效益上".?在这样的观点和管理理念下，信用社的内部审计机构和人员通常都是定位在"经济卫士"也是"经济谋士"的角色上。

　　这样的机制会在三个方面削弱信用社内部审计的独立审计的能力：一是在内部审计监督部门负责人任免上，若由高级管理层负责对其的任免，则内部审计无法做到有效的形式上的独立。二是内部审计监督部门为了维护自身地位和利益，势必要依附于高级管理层，也无法保证内部审计工作不滥用会计准则和审计制度的弹性。三是内部常设的审计监督机构往往被赋予多功能的职责，而且人员较少。在大型审计工作时，其内部审计人员是由会计人员、基建管理人员、物资管理人员或纪检、监察部门人员直接兼任，人员隶属关系复杂性，使内部审计权威性和独立性大打折扣，通过各种渠道对工作组施加的压力，甚至处处抵制致使其不能发挥应有的监督评价职能。因而，在现有体系基础上，农信社审计监督部门受到理事会压力大且抵制压力能力薄弱，造成压力失衡，审计部门失去了应有的独立性。