我国建立存款保险制度的必要性和可行性分析

　　第5章 我国建立存款保险制度的必要性和可行性分析

　　5.1 存款保险制度在我国的发展

　　到目前为止，我国仍然没有建立公开的、有法律保障的存款保险基金或者公司，也没有明确存款保险的范围和赔付方式。但事实上，我国实行的是一种几乎全额赔付的隐性存款保险制度。一旦银行出了问题，政府一般都会对其进行救助。

　　2014 年 6 月 25 日，中国人民银行副行长刘士余在第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上作《国务院关于加强金融监管防范金融风险工作情况的报告》时指出，"加快建立存款保险制度，研究制定金融机构破产条例，对严重违法违规、经营不善导致资不抵债的金融机构依法实施市场退出。"5.2 我国实施存款保险制度的必要性。

　　以国家信用提供全额担保的隐性存款保险制度会导致市场约束机制的失效，诱发银行等金融机构严重的逆向选择和道德风险问题。随着我国银行改革的不断深入，政府已不再适合继续充当银行机构的保护伞，必须建立起一种符合市场化原则的制度安排来替代国家隐性存款保险制度。从世界各国发展的经验来看，建立显性存款保险制度是一种通行的做法。

　　5.2.1 防范与化解金融风险的现实需要

　　我国金融市场化程度的不断提高，客观上增大了金融体系的不稳定性。近年来个别金融机构发生倒闭，众多小型金融机构发生存款挤兑事件，其重要的一个原因就是，在隐性存款保险制度下，银行机构不需要缴纳保费，保障范围覆盖了所有存款账户，使得银行机构不必为他们的过度冒险行为支付额外成本。根据国际经验，显性存款保险制度对维护金融体系的稳定发挥着重要的作用。我国首批三家试点民营银行现已获准筹建，存款保险制度的出台将在很大程度上化解百姓对民营银行存款安全的担忧，对新生银行减少不必要的冲击，有利于创造一个公平的竞争环境。

　　5.2.2 利率市场化的需要

　　各国利率市场化的经验表明，建立存款保险制度有利于减少利率市场化带来的波动。长期被压抑的存款利率一旦进入市场化，必定会有不小震荡。例如美国在 1982 年利率市场化的初期，每年倒闭的银行数量为两位数，而在 1987-1991 年间每年平均达到 200 家。利率市场化将加剧银行间的竞争，经营能力较弱或资产状况不良的银行，或将在竞争中遭到挤兑危机，倒闭或被大银行吸收。所以我国急需建立存款保险制度，以防止银行倒闭事件的增多甚至大规模挤兑带来的金融危机。

　　5.2.3 建立市场退出机制的需要

　　随着外资银行纷纷进入我国市场，我国未来的金融体系将呈现多元化的局面，如果仍采用隐性存款保险制度，会限制民营银行的发展，且会出现外资银行"搭便车"的现象等。存款保险机构在对问题银行进行处置时，可以其专业化的优势建立起有效的市场退出机制，使有问题的金融机构能够迅速、有效、平稳地退出市场，同时通过对存款人进行赔付而稳定公众对银行体系的信心，最终达到优化金融资源配置的目的。

　　5.2.4 减轻国家财政负担

　　目前，我国隐性存款保险制度成本过高，对问题银行的处理方式主要有以下四种：一是由财政直接出资进行补偿；二是由中央银行进行再贷款援助，但会增加基础货币的投放，与稳定市值的货币政策目标相矛盾。三是由央行直接接管，对问题银行投入资金救助或给存款人补偿，实际还是由国家负担；四是向其他金融机构转嫁风险，本质上是风险传导，海发行的倒闭便是一个例子。当金融机构发生支付危机时，由国家出面拿纳税人的钱去补偿是一种角色错位。建立显性存款保险制度，可以通过参保金融机构缴纳存款保险费的积累，形成相当规模的存款保险基金，用于对已投保银行的紧急援助以及问题银行倒闭后存款人利益的保护，大大缓解了财政压力。

　　5.2.5 存款保险制度对金融发展的意义

　　目前我国中央银行与监管部门的分立使得最后贷款人机制的执行环境变得更为复杂。没有了监管职能的央行发放再贷款时，将失去其事前信用评估、事中监控和事后检查中的信息优势，故其履行最后贷款人职能的有效性将会大大降低。所以有必要引入存款保险制度，由存款保险机构集中地对银行进行监督，把银行风险的特有信息传递给存款人，为银行系统创造更完美的竞争环境，削弱道德风险，维护金融系统的长期稳定。

　　5.3 我国实施存款保险制度的可行性

　　目前，我国已基本达到了建立显性存款保险制度所必需的基本条件，即有良好的立法环境，储蓄存款实名制的实施，存在众多的存款保险对象和丰富的存款保险市场资源，以及金融监管体制的日益完善。

　　5.3.1 不断完善的立法环境

　　改革开放以来，我国银行业依法监管获得了较大的发展。特别是银监会成立后，采取各种得力措施，大力推进银行业依法监管，取得了良好的工作成效。我国银行业监管法治意识日益增强，法律法规体系不断完善，立法质量也显著提高。

　　同时，监管执法的方法、水平与效果有较大幅度的改善。我国改革开放以来，先后颁布实施了一些法律、行政法规和部门规章，对市场退出方式和条件进行了初步的制度安排 .2007 年 6 月 1 日《中华人民共和国企业破产法》的正式实施，解决了我国因金融机构破产专门立法不足而存在的一些迫切需要解决的问题，扫清了我国建立存款保险制度的一个重要障碍。我国在 2014 年积极研究推动《中国人民银行法》、《证券法》、《保险法》、《现金管理暂行条例》、《外资银行管理条例》的修订及"期货法"的起草工作，也在研究制定"存款保险条例"、"非存款类放贷组织条例"、"人民币银行账户管理条例" 、"商业银行破产风险处置实施条例"等。

　　5.3.2 存款实名制的实施

　　我国已于 1998 年实行存款实名制，统计存款人账户余额不再是十分复杂的工作，只要通过核对存款人的身份证号码，就很容易将同一存款人在不同账户中的存款相累计，这有助于最高存款保险额的设定与实施，是我国建立显性存款保险制度重要基础之一。

　　5.3.3 丰富的存款保险市场资源

　　2013 年，全国保险机构比上年新增 10 家，达到 174 家。截至 2013 年，我国有保险系统机构 174 家，保险系统职工人数 83.13 万。截至 2013 年末，保险业总资产达到 8.3 万亿元，同比增长 12.7%5.3.4 金融监管体制的日益完善。

　　一是我国银行监管水平正在不断提高：1995 年《商业银行法》和《中国人民银行法》的颁布是我国银行业监管的重大突破，2003 年，中国银行业监督管理委员会成立，并通过《中华人民共和国银行业监督管理法》明确了银监会的监督权限和职责，形成了银行、证券、保险三个系统分业监管的体制。

　　人民银行副行长刘士余在《深化金融改革，建立现代金融企业制度》一文中指出："'十一五'期间，人民银行会同有关部门积极推进重点金融企业改革，面对国内外环境的复杂变化和重大风险挑战的情况下，基本完成大型商业银行股份制改革，平稳推进政策性金融机构和股份制商业银行改革，有效促进农村信用社改革和发展，积极参与证券公司综合治理和保险公司改革。通过不断深化金融改革，推动建立现代金融企业制度，重点金融企业的公司治理不断完善，内控制度和风险管理水平日益加强，经营实力和财务状况显著改善，中国金融业的整体面貌发生了历史性变化。"中国人民银行发布的《中国金融稳定报告（2014）》，对 2013 年我国金融体系的稳定状况进行了全面评估。报告认为，"2013 年，我国宏观经济呈现稳中向好的发展态势，金融业改革不断深化，金融机构实力进一步增强，金融市场稳步发展，金融基础设施建设继续推进，金融体系整体稳健。"5.4 我国在建立存款保险制度过程中所面临的主要问题和障碍。

　　首先，我国尚未建立一套完整的法律制度来保障存款保险的运作，银行破产制度也不尽完善。其次，我国正处于经济转轨过程中，公众的存款保险意识较为薄弱，建立存款保险制度或诱发人们对银行业稳定性的质疑。最后，存款保险制度更有利于中小银行的发展，或打破大银行的固有优势，故大型国有银行会对其有本能的排斥。