存款保险制度现存问题及解决对策

　　第4章 存款保险制度现存问题及解决对策

　　4.1 存款保险制度中的道德风险和逆向选择问题

　　Demirguc-Kunt（2002）研究发现："存款保险制度是一把'双刃剑',它在防止挤兑问题增加银行业稳定性的同时，又因为道德风险问题而削弱了银行的稳定性。"20 世纪 80 年代和 90 年代初，美国的存款保险制度因道德风险问题触发了严重的大规模银行倒闭风潮。道德风险是存款保险制度固有的问题，虽然不可避免，但许多国家和地区在防范道德风险方面取得了非常好的成效，值得借鉴。

　　存款保险制度的道德风险可从存款人、银行、监管者、存款保险管理者四个维度来看：首先，存款保险的保护使得存款人在选择银行时，减少对银行经营状况进行了解的动力，也缺乏对银行进行事后监督的意识，导致清偿力欠缺的银行仍能吸收到存款。其次，银行在存款保险制度的实施下，减少了挤兑风险，会从事收益更高但风险更大的投资活动。再次，银行的监管者往往更加放任濒临破产的银行在市场上生存，一定程度上纵容了银行从事高风险行为，又可能错过对问题银行救助或处置的最佳时机。最后，从存款保险管理机构角度看，由于存款人与存款保险机构之间的信息不对称，存款保险机构存在把自身利益置于存款人利益之上的行为动机，也可能会对有问题的投保机构"过于宽容",延迟对有问题投保机构的救助或破产处置。

　　4.2 典型案例分析-美国储蓄贷款危机

　　美国在 20 世纪 80 年代，由于经济环境变化、存款保险制度设计上的缺陷、市场约束功能的削弱以及监管当局监管的弱化，导致存款保险制度诱发了银行业危机。

　　4.2.1 监管当局的道德风险

　　存款保险制度的建立使美国金融监管部门乐观地认为金融体系将更为安全，便降低了监管程度和监管努力，这些行为直接或间接地导致了美国储贷危机的发生。一是放松资本监管，1980-1982 年，银行资本充足率的要求从 5%降为 3%;二是在 1981 年放松会计监管，用更宽松的 RAP 会计准则取代了 GAAP 会计通则；三是在 1982 年废除了为期 10 年的商誉摊销限制，按照 40 年的摊销期计算直接造成了储贷业资本金的虚增；四是放松股权限制，取消关于股东的数量不低于 400个，个人股不得超过已发行股份的 10%等规定，个人可以拥有他自己的储蓄机构，这就使得所有者更容易在处理储蓄机构的事务时为自己谋利。

　　此外，监管者为谋取政治地位，可能会对直接影响其职位的政客的意见或政治压力做出回应，1983 年，新任联邦住宅贷款银行委员会主席的格雷被财政部长丹恩。内根要求做一个"合作者",协助掩盖大规模金融丑闻，迫于政治压力，格雷本来策划出的很多可以力挽狂澜的方案（包括对住宅储贷保险公司进行资本调整以利于及时清算资不抵债的储贷协会等方案）根本没有得到实施。

　　4.2.2 存款人道德风险

　　一方面，存款人因有存款保险制度的保护，对银行的经营业绩和安全性并不关心，导致那些经营效率低下，甚至资不抵债的"僵尸银行"也能够继续吸收存款。在美国储贷危机初期，这些银行通过支付比市场利率更高的存款利率，吸引了 1200 多亿美元净新增资金流入储蓄贷款社。实际上，这些"僵尸银行"通过高利率吸收到的存款用于高风险投资项目，不仅没有达到信贷资源配置优化，反而降低了整个社会经济效率。同时，那些以高利率招揽存款人的银行常常会给正常经营的机构带来巨大的竞争压力，被迫提高自己的风险水平以弥补提高的利息支出，整个金融行业资源配置效率也呈现出不断下降的趋势。

　　4.2.3 美国处理储贷危机和防范存款保险道德风险的措施

　　美国针对储贷危机，于 1989 年 2 月 6 日颁布了《金融机构改革、恢复和强制法》和《联邦存款保险公司完善法》。

　　《金融机构改革、恢复和强制法》改变了以往对银行问题的处理方式，放弃了监管纵容的做法，加强了对银行的监管：一是提高对银行核心资本的要求，从3%到 8%,且每 100 美元的不动产抵押贷款须有 115 美元的有形资本与之相对应。

　　二是收缩和严格规范银行的经营范围，规定不动产抵押贷款至少须占资产总额的70%,以往购入的垃圾债券须在 5 年内出清，商用房地产贷款规模不得超过其资本的 4 倍。对银行的监管基本恢复到 1982 年进一步放宽管制前的水平。三是提高了监管机构的执法权限，可签发停止不正当竞争行为的命令，并作出民事处罚的决定.总之，《金融机构改革、恢复和强制法》基本抑制了银行高风险投资倾向和道德风险，进而保障了联邦存款保险体系对金融稳定产生的积极作用。

　　《联邦存款保险公司完善法》的颁布，是对存款机构管理的重大改革。一是缩小对资本充足状况不良机构的保险范围，要求以"最小成本原则"对问题银行进行立即处理。二是严格实行银行报告制度和现场核查制度，并将主要信贷风险的资本充足标准扩大到利率风险的范围。三是实施"立即改正行动",将存款机构按资本充足率良好、满足最低资本要求、不满足最低资本要求、显著不满足最低资本要求和严重不满足最低资本要求分 5 个等级，根据不同情况立即采取不同的改正措施。四是采用风险厘定保险费率，存款机构按照自身风险级别来缴纳保险费。采取上述措施后，银行体系的危机在 1995 年后终于完全消除。

　　此外，美国对金融监管体系进行了改革，以遏制道德风险。"一是废除联邦住宅贷款银行董事会（FHLBB）和联邦储贷保险公司（FSLIC），分别由财政部下属的储蓄监管局（OTS）和联邦存款保险公司（FDIC）下属的储蓄协会保险基金会（SAIF）取代对银行的监管权力。二是设立联邦储贷保险公司充足基金（FRF），以接管原联邦储蓄保险公司的资产和负债，设立债务重组信托公司（RTC），以处理破产银行的资产和负债，设立债务重组融资公司（RFC），为债务重组信托公司融通资金。"三个机构目标相同，职能互补、相互制约，使不良资产的清理工作有序高效地开展。

　　4.2.4 小结

　　存款保险制度在保护存款人利益和维护金融稳定作用上的发挥，有赖于存款保险制度的合理设计及制度环境的改善。美国面对储贷危机，针对存款保险制度设计、市场约束、监督管理等问题进行了一系列改革后，不仅有效地解决了这场危机，而且为美国金融业在日后一段时期的繁荣发展奠定了制度基础和提供了法制保障。可见，通过存款保险制度的合理设计，道德风险和逆向选择问题是可以控制和防范的。

　　4.3 不同存款保险模式道德风险的比较研究

　　4.3.1 显性存款保险与隐性存款保险比较

　　显性存款保险制度与隐性存款保险制度的区别在于，前者是以法律形式确立的一种正式的制度安排，而后者往往是由国家财政（国家信用）或者中央银行对银行存款进行担保，以保障储户的利益.20 世纪 60 年代以来，建立显性存款保险制度的国家不断增加，根据 IMF 在 2013 年对其成员的统计，已经建立显性存款保险制度的成员占总成员的 58.95%,在全球的分布参考图 4.1.

　　无论是隐性存款保险制度还是显性存款保险制度，道德风险都无可避免的存在着，但显性存款保险模式比隐性存款保险模式更能提高银行的监管水平，在一定程度上防范了道德风险，保护存款人的利益，降低国家的财政负担和社会成本，促进金融体系资源的优化配置。Friedman、Fama、Diamond 和 Dybvig 的一项实证研究表明了显性存款制度和金融稳定之间确实存在较大正相关性。

　　4.3.2 自愿和强制存款保险模式下道德风险比较

　　美国学者 Wheelock 和 Kumbhaker（1995）随机选取了堪萨斯州 182 家银行，以它们在 1910 年至 1920 年间的数据作为研究的样本，通过逆向选择和道德风险的模型来进行实证检验，得出这样的结论：资本充足率越低、存在时间越短的银行越愿意加入保险系统，加入存款保险的积极性越高。这表明在堪萨斯州 20 世纪初的自愿存款保险制度下，银行在选择是否参与存款保险的问题上存在比较严重的逆向选择。

　　1934 年美国实行了强制存款保险制度后，银行业的状况得到了明显的改善，从 1934 到 1943 年，FDIC 共处理了 395 家失败银行案例，全国平均每年只有不到 40 家。显然，强制存款保险制度极大地缓解了存款保险制度的道德风险，提高了存款人的信心，保证了金融体系的稳定。

　　4.3.3 单一保险费率和风险厘定保险费率的比较研究

　　单一保险费率在实践中容易操作，但因投保银行的风险和保险费脱钩，缺乏公平性，从而产生更大的道德风险。美国在 1984-1993 年期间，银行倒闭数为 2634家，而在 1994 年美国实行风险厘定保险费率制度后，1994-2003 年期间仅有 66家银行倒闭。Merton（1997）曾用期权定价模型来研究银行在资本决策中的道德风险问题，其研究结果表明，"在固定费率的存款保险制度中，银行通过增加资产风险和减少资本，实现将风险从自身转移至存款保险机构、将财富从存款保险机构转移给自己的目的，由此带来了相应的社会成本，而在风险厘定保险费率情况下则不会出现这种情况。"