关于不起诉效力的立法建言

　　三、关于不起诉效力的立法建言

　　不起诉的效力涉及到不起诉效力的性质、内容以及稳定性三个方面的内容。

　　明确并完善这三个方面的内容，在理论与实践上都具有十分重要的意义。

　　不起诉效力的性质，目前主要有程序性质与实体性质之争。如果不起诉决定仅具有程序性质，那么，它就不会对犯罪进行评价；而如果不起诉决定也具有实体性质，那么，它就有可能对犯罪进行评价。一旦不起诉决定对犯罪进行了评价，那么，就要继续研究这种评价是积极的还是消极的。明确了相关问题，对进一步的工作具有指导意义。如果不起诉决定或者某些不起诉决定对被不起诉人进行了有罪评价，那么，被不起诉人当然可以以此为由要求检察机关变更或者撤销不起诉决定；而如果不起诉决定没有对犯罪进行评价，或者说是无罪评价，那么，当被不起诉人以此为由，要求检察机关变更或撤销不起诉决定的时候，检察机关可以不予受理该异议。

　　对于不起诉效力的内容，其有时也被称为不起诉的法律后果，主要是指不起诉决定作出后会对涉案的各方以及整个社会产生何种影响。明确这一内容，对于指导检察机关工作，协调涉案各方的关系具有重要的意义。例如，明确不起诉决定对哪些人产生效力，将影响检察机关对不起诉决定提出异议的受理与处理。

　　检察机关的不起诉决定虽然不能完全具有法院判决的效力，但是，作为国家的司法机关，检察机关的不起诉决定应当是具有公信力的。因此，检察机关作出的不起诉决定在一定程度上也应该具有"一事不再理"的效力。如果检察机关不能保证自身决定的稳定，就会使得整个社会关系处于不稳定的状态，无论是对被不起诉人自己，还是对与其接触的其他人，都是十分不利的。但是，为了更好的维护社会秩序，保障公民的人身安全，依法惩治犯罪分子，重新启动诉讼程序这项措施却也是必不可少的。因此，必须对不起诉的法律效力的稳定程度进行明确，以此来平衡各方面的利益。

　　通过对上述案例进行研究，不难发现，它们在法律效力的这三个方面都不同程度的存在一些问题。而除案例中体现的问题之外，不起诉的法律效力还存在其他需要维护的地方。既然不起诉的法律效力有着如此重要的作用，且现阶段它又存在一定的问题，因此，笔者对维护不起诉的法律效力提出了一些建议，以期不起诉制度能够更好地发挥作用。

　　（一）存疑不起诉法律效力的维护

　　针对存疑不起诉在法律效力方面存在的问题，笔者认为，可以从以下几个方面着手进行维护。

　　1. 限制诉讼程序的重新启动

　　存疑不起诉最令人诟病的可能就是诉讼程序的重新启动问题了，因为，这不免令人怀疑它存在重复追诉的嫌疑。但是，如果完全禁止诉讼程序的重新启动，显然可能产生放纵犯罪的不利后果。为了防止检察机关滥用权力，保障被不起诉人的合法权益，笔者认为，限制此项措施的适用是十分必要的。对于重新启动诉讼程序，可以从以下几个方面着手进行限制。

　　（1）禁止检察机关重新起诉后再撤诉

　　检察机关重新启动诉讼程序，是对自身决定的一种否认，如果其再撤回起诉，就是再次否认了自身的决定。检察机关作为国家的司法机关，其作出的决定如此反复，显然是不能够令人信服的。对于发现新证据，符合起诉条件，由检察机关重新提起公诉的案件，应规定起诉后，在庭审过程中，即使发现案件证据不足也不得撤回起诉，必须经人民法院开庭审理。

　　在庭审过程中，要对整个案件进行审查，如果事实清楚，证据确实、充分，那么，就对被告人作出有罪判决；如果事实不清、证据不足，就由法院作出被告人无罪的判决。而无论最终结果如何，被不起诉人都不必再面临重复追诉的风险了。

　　（2）重新启动诉讼程序要受到时间限制

　　追诉时效制度，是指犯罪人实施犯罪后，经过法律规定的时间未被追诉的，司法机关便不再进行追诉的制度。追诉时效的出现，主要是在打击犯罪与维护犯罪嫌疑人权益之间寻求平衡。

　　追诉时效制度是存在诸多优势的：一是节约诉讼资源，经过相当长的一段时间后，犯罪证据可能已经灭失了，在这种情况下，继续侦查、起诉、审判，可能造成诉讼资源的浪费；二是稳定社会关系，随着时间的流逝，社会关系以及被害人一方的心理伤痛都能够在一定程度上得到恢复；三是实现刑罚的目的，犯罪分子虽然没有得到法律的制裁，但是，他经历了担心与忏悔的心理过程，在一定程度上也就实现了刑罚的惩罚目的；四是促进刑事案件及时解决，追诉时效的设置，能够促使司法机关积极追究犯罪嫌疑人的刑事责任，以确保刑事案件的及时解决。正因为如此，笔者认为，对于存疑不起诉重新启动诉讼程序不妨参照追诉时效，也设置时间上的限制。

　　提起公诉要受到追诉时效的限制，而重新起诉是推翻了检察机关作出的已经发生法律效力的决定，因此，相比于一般的提起公诉，重新起诉在追诉时效上应作更为严格的限制。具体的做法是，将案件发生至检察机关作出不起诉决定的时间，在追诉时效内予以扣除。举例来说，如果一个案件的追诉时效是 5 年，而检察机关作出不起诉决定时距离案发已经过 2 年，那么，检察机关再次提起诉讼必须在 3 年之内，超过 3 年则不可以重新启动诉讼程序。

　　（3）重新启动诉讼程序要受到次数限制

　　除了时间限制之外，笔者认为，对于重新提起诉讼程序也应该在次数上进行一定的限制。而对于重新启动诉讼程序的次数，笔者认为，可以根据案件的危害程度进行区分。对于可能判处 10 年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的，重新启动诉讼程序应限制为两次；其他情况下，重新启动诉讼程序以一次为限。当然，进行这种限制，就有可能造成放纵犯罪的后果。但是，也正因为如此，可以促使司法机关更加谨慎的行使自身的权利，也能避免滥用权力情况的发生。

　　通过上述程序的设计，既在一定程度上节约了诉讼资源，又能尽量避免放纵犯罪情况的发生，同时，也能够起到保障存疑不起诉法律效力稳定的作用。

　　2. 明令禁止后续侦查活动

　　对于存疑不起诉，当发现新证据时，就可能引起诉讼程序的重新启动。因此可以说，新证据对于存疑不起诉的效力稳定具有重要的意义，新证据的来源也就十分值得重视。上文已经提到，从法律角度分析，后续侦查行为是违法的，但是，笔者认为，这是不够的，法律应当明确禁止这种后续侦查行为。国家之所以制定法律，就是要对公民的行为进行规制，如果他们违反了相关规定，就将受到相应的惩罚，因此，法律规定应当通俗易懂且便于遵守。虽然不知道或不了解法律规定并不能够成为逃避法律责任的借口，但法律并不可以强人所难。因此，虽然可以推断出后续侦查行为是违法的，但这不如法律明令禁止后续侦查违法的效果好。

　　对后续侦查明确进行禁止，既有利于非法律工作者和不了解法律的人知道不起诉法律效力的内容，又有助于加强对侦查机关的监督。

　　为了更好的落实这一规定，笔者认为，对于通过后续侦查行为而获得的证据，应当否定其具有证明案件事实的能力。因此，对于新证据，应该限定其来自以下途径：一是它案侦查活动，这里的侦查主体包括公安机关、检察机关以及其他所有法律认可的具有侦查权的机关。也就是说，侦查机关在调查其他案件时，无意中发现了有关该存疑不起诉案件的证据。二是群众举报，这里的群众既包括与案件相关联的人，也包括其他了解案件事实的人。三是公务活动，这里主要是指，其他国家机关在履行自身职责时，发现了有关该存疑不起诉案件的证据。四是自首，这里的自首与《刑法》所认定的自首不同，仅指犯罪分子供述自身的犯罪事实。

　　3. 明确新证据的内容

　　新证据对于存疑不起诉的法律效力是如此重要，但是，法律却没有对新证据的相关内容进行明确。只有明确规定新证据的相关内容，才能更好的稳定不起诉的法律效力。而明确新证据的相关内容，笔者认为，主要从以下几个方面着手。

　　（1）新证据的认定主体

　　上文提到新证据的来源是比较广泛的，但是，无论新证据从何而来，最终都应该由检察机关进行统一审查、认定。因为，检察机关是重新启动诉讼程序的主体，它的职能之一就是审查案件是否符合起诉条件。这种做法不但可以统一新证据的标准，而且也可以对新证据进行多一重的审查。

　　（2）新证据的标准
　　
　　新证据的标准虽然没有明确，但是，既然能被称之为"新",那么，无论是表现形式还是内容上，都应该与已经掌握的证据有所不同。目前，我们国家对于起诉的要求是证据确实、充分。因此，检察机关应当将新证据与已掌握的证据进行综合审查，当全案的证据符合起诉的条件时，检察机关才可以重新提起诉讼程序。也就是说，如果新证据与已掌握的证据相结合还不符合起诉的条件，那么，新证据就是没有达到标准的。只有当上述两个条件被同时满足时，检察机关才可以以发现新证据为由，重新将案件起诉至人民法院。

　　（二）酌定不起诉法律效力的维护

　　对于酌定不起诉在法律效力方面存在的问题，笔者认为，可以从以下几个方面着手进行维护。

　　1. 设置前置程序

　　由于酌定不起诉给予检察机关较大的自由裁量权，所以，法律设置了一系列的制约机制：检察机关内部以及上级机关对不起诉决定进行监督；公安机关、被害人、被不起诉人可以对不起诉决定提出异议；人民法院受理公诉转自诉的案件，是对检察机关的制约；对于人民检察院办理的自侦案件，人民监督员也可以进行监督。但是，这些监督制约机制往往是一种事后监督，具有滞后性，因此，并不利于及时发现和纠正错误。

　　同时，这种事后监督也对不起诉的法律效力稳定产生了不良影响。为了避免这种情况的发生，不妨将监督机制提前，也就是设置前置程序。检察机关在作出不起诉决定之前，应当充分向被害人以及被不起诉人说明其作出不起诉决定的原因、法律依据以及后果，并充分听取被害人、被不起诉人的意见，当得到被害人与被不起诉人的理解与支持后，再作出酌定不起诉决定。

　　这种做法不仅可以对案件重新审视，避免作出错误决定，还可以避免因撤销不起诉决定而造成的对司法资源的浪费。

　　2. 限制公诉转自诉

　　对于酌定不起诉的公诉转自诉问题，学者们有不同的观点：有学者认为，该制度不合理，应该被取消；有学者认为，该制度只是存在瑕疵，只要限制使用即可。总结来说，公诉转自诉是存在一定问题的：首先，它破坏了刑事诉讼的结构，对于公诉案件来讲，检察机关是提起诉讼的唯一主体，被害人自行向法院起诉，显然是对这种结构的破坏；其次，它可能导致被害人滥用诉权，法律几乎没有对这种公诉转自诉进行任何限制，被害人可以任意行使自身的这项权利；最后，它影响不起诉法律效力的稳定，检察机关的不起诉决定非经法定程序是不得撤销的，公诉转自诉可以说是任意地推翻了检察机关的不起诉决定。为了解决这一问题，笔者的观点是采取以下措施对公诉转自诉进行限制。

　　（1）规定申诉是必经程序

　　目前，公诉转自诉有两种方式：一是直接向人民法院起诉；二是先向检察机关申诉，检察机关维持不起诉决定的，再向人民法院起诉。存在弊端比较多，引起争议比较大的是第一种方式，而第二种方式既可以保障被害人的权利，也可以在一定程度上避免上文所述的弊端。因此，笔者认为，公诉转自诉要以向检察机关进行申诉为前提。

　　（2）规定被害人自诉要提供担保

　　在这里，不妨借鉴德国、日本的做法，要求被害人在提起自诉的时候要提供担保，并且明确规定该担保的期限。如果被害人不提供担保，那么，法院就不会受理被害人的自诉；如果法院事后查明被害人提起自诉没有正当理由，那么，法院就将不再返还其已经缴纳的担保金。通过这种方式，可以有效避免被不起诉人无理滥用诉权，能够起到节约诉讼资源的效果。

　　3. 明确不起诉的异议主体

　　对于被害人与被不起诉人的近亲属能否对检察机关的不起诉决定提出异议，法律并没有明令禁止，而《规定》肯定了当事人的法定代理人与近亲属可以进行申诉，这就说明他们均可以成为对不起诉决定提出申诉的主体。但是，并不是只要他们提出异议，检察机关就必须受理，需要针对不同的情况区别对待：如果是当事人提出异议，检察机关应当受理，他们是异议的当然主体；如果是当事人的法定代理人提出异议，检察机关也应当受理，因为，此时当事人无法正确表达自己的意识；如果是当事人的近亲属提出异议，检察机关需要区分当事人没有提出异议的原因是什么，当近亲属违背当事人意愿提出异议时，检察机关不应当受理，当近亲属代替当事人表达其意愿时，检察机关应当受理。之所以如此规定，一方面是考虑到，不起诉决定仅对当事人本身而不对其近亲属产生效力，完全接受近亲属的异议，有扩大不起诉的效力范围的嫌疑。另一方面也是因为当事人是最了解案件真实情况的人，允许近亲属任意提出异议，不利于对检察机关的错误不起诉决定进行纠正。而受理当事人的法定代理人、近亲属的异议，主要是考虑到当事人不能表达自身意愿时，对他们的权利进行保护的问题。例如，被害人是未成年人或者被害人死亡的案件，如果不允许其法定代理人或近亲属对不起诉决定提出异议，不利于保护被害人的合法权益，也不利于对检察机关的不起诉决定进行监督。