限制出境制度的现状(2)

　　根据现行规定，行政执法、司法机关等有关部门可以根据法律授权对特定对象限制出境，限制出境意即限制当事人在特定时限内行使出境的权利。我国对各类限制出境的性质实践中有不同的认识，有的认为限制出境是行政机关限定相对人一定人身自由的行政行为，属于行政处罚的一种；有的则认为限制出境是国家机关为保证案件的审理或执行的顺利进行而要求相对人不能出境所采取的措施，属于行为保全范畴。

　　笔者参考有关文献，认为可以对限制出境的性质作如下分类：

　　1. 行政处罚

　　《出境入境管理法》第七十五条规定，中国公民出境后非法前往其他国家或者地区被遣返的，出入境边防检查机关应当收缴其出境入境证件，出境入境证件签发机关自其被遣返之日起六个月至三年以内不予签发出境入境证件。“中国公民出境后非法前往其他国家或者地区”是指中国公民出境后通过换持伪造、变造、骗取的出境入境证件，冒用他人出境入境证件，或者逃避检查等方式非法前往其他国家或者地区的行为。“遣返”是指一个国家根据主权原则将非法进入该国或在其国内有不当行为的其他国家公民遣送出其本国边境的行为。2013 年 6 月，公安部将限制遣返人员出境明确作为一项行政处罚并细化了处罚裁量标准：中国公民出境后非法前往其他国家或者地区被立即遣返的，自被遣返之日起 6 个月至 1 年内不予签发出境入境证件；中国公民出境后非法前往其他国家或者地区被遣返且在境外非法滞留 1 年以内的，自被遣返之日起 1 年至 2 年内不予签发出境入境证件；中国公民出境后非法前往其他国家或者地区被遣返且在境外非法滞留超过 1 年的，自被遣返之日起 2 年至 3 年内不予签发出境入境证件。

　　2. 行政强制措施

　　《税收征管法》第四十四条以及《税收征管法实施细则》第七十四条规定，欠缴税款的纳税人或者他的法定代表人需要出境的，应当在出境前向税务机关结清应纳税款、滞纳金或者提供担保。未结清税款、滞纳金，又不提供担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境。1996 年，国家税务总局印发了《阻止欠税人出境实施办法》规定，经税务机关调查核实，欠税人未按规定结清应纳税款又未提供纳税担保且准备出境的，税务机关可依法向欠税人申明不准出境。对已取得出境证件执意出境的，税务机关可按本办法第四条规定的程序函请公安机关办理边控手续，阻止其出境。

　　阻止出境就是限制出境，限制欠税人出境旨在通过限制自由出入境的方法，来强化行政相对人按期按额缴纳税款的意识，实为一种较为独特的行政处分措施。

　　对于诉讼及行政活动中的给付义务（主要指金钱），各国法律中广泛存在着保全制度，主要是为了能够争取时间以及其他便利，保障行政活动目的实现。在大陆法系国家中发展为针对人身自由的保全措施，如德国的《租税通则》第三百二十六条规定了针对人的假扣押制度，具体方式包括为限制出境、监视居住等。

　　因限制出境涉及到公民的迁徙和人身自由，且我国《行政强制法》第九条列出的行政强制措施的种类中有“限制公民人身自由”的法源规定，作为我国行政执法活动中的限制出境的性质，笔者比较赞同其作为一项具有保全意义的行政强制措施。还例如：海关根据《海关行政处罚实施条例》对受处罚的当事人或法定代表人未缴清罚款、违法所得又不提供担保的情况下限制出境。

　　3. 刑事诉讼强制措施

　　《中华人民共和国公民出境入境管理法》第十二条规定了“被判处刑罚尚未执行完毕或者属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人”不准出境。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第四百零四条规定：“对涉外刑事案件的被告人，可以决定限制出境；人民法院决定限制外国人和中国公民出境的，应当书面通知被限制出境的人在案件审理终结前不得离境，并可以采取扣留护照或者其他出入境证件的办法限制其出境。”刑事强制措施的内容是限制或者剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由，执行的主体是公安机关、国家安全机关、人民检察院和人民法院，其他任何国家机关、团体或个人都无权采取强制措施。从特征上看，刑事强制措施必须严格按照法律规定的批准权限、适用对象、条件、程序和期限适用，只有在为保证刑事诉讼的顺利进行而有必要时才能采取，并随着诉讼的进展和案情的变化及时进行变更或解除，且要与行为人的人身危险性程度和犯罪的轻重程度相适应。我国虽未明确限制出境为刑事强制措施，但从刑事强制的合法性、必要性、相当性、变更性等特点分析，限制出境与上述特点具有完全的重合性和一致性，笔者认为公安机关、国家安全机关、检察院、法院对为保证刑事诉讼顺利进行、刑罚执行对认定的嫌疑人、被告人、罪犯限制出境实质上就是一种刑事强制措施。
　　
　　4. 民事诉讼强制措施

　　《民事诉讼法》第二百三十五条规定：“被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境，在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。”依据《民事诉讼法》的规定，对当事人限制出境的，一般情况下，限制出境措施主要在申请执行人提出书面申请时采取，情况紧急等必要情况下，法院可依职权采取。限制出境的对象不仅包括被执行人的法定代表人、主要负责人、法定代理人，而且还包括对债务履行有一定影响的直接责任人员。

　　在限制出境期间，被执行人履行完全部义务的，执行法院应及时解除限制出境措施；被执行人提供充分、有效的担保或者申请执行人同意的，也可以解除限制出境措施。民事案件中，限制当事人出境，可以在诉讼阶段实施也可以在执行阶段实施，主要是避免当事人潜逃出境或隐匿财产，有助于义务的履行。民事诉讼必须严格依照程序、方式进行，它要求法院、双方当事人及诉讼参与人正确行使诉讼权利，自觉履行诉讼义务，按照法定程序进行各项诉讼活动。同时，民事诉讼还要求当事人不得以任何借口阻碍诉讼活动的进行，否则，对实施妨害诉讼活动行为的人，可以根据民事诉讼法的规定采取强制措施，以排除干扰，保障诉讼顺利进行。

　　从保障民事审判活动和执行活动顺利进行的目的分析，限制出境符合民事诉讼的强制措施特点和性质，因此，笔者认为民事案件中的限制出境应属于民事诉讼所规制的强制措施。