我国政府绩效管理的优化途径及应用

　　第 5 章 我国政府绩效管理的优化途径及应用

　　5．1 我国政府绩效管理的优化途径。

　　我国目前正处于社会主义市场经济体制转型期，由于长期计划经济体制的影响，我国曾形成了“政府与社会高度合一，社会生活高度政治化，形成政治、经济和意识形态三个高度重叠的集团组织”[35]。针对当前我国政府绩效管理的现状和存在问题，结合对现状问题产生的原因分析，需要通过多种渠道和途径对政府绩效管理进行优化和完善。

　　5.1.1 加强立法保障和相关制度建设，为政府绩效管理提供法律和制度依据

　　立法保障和制度化建设是政府绩效管理工作进行的前提条件，依法行政是提升政府绩效管理工作的坚强保障。针对目前我国政府绩效管理中存在的法律规范不足、对绩效管理理念认同感不高等问题，可以考虑在具体实践中通过加强立法保障和制度化建设的途径予以逐步解决。

　　1、制定、出台专门的《政府绩效管理法》，通过立法的形式明确政府绩效管理的权威和合法性。目前我国政府绩效管理方面的立法在很大程度上还是空白，这与世界各国绩效管理的趋势和我国的政府绩效管理实践不相适应，亟需加大力度。可以借鉴美国《政府绩效与结果法》，明确规定各级政府绩效管理的主体、对象、目标、责任、反馈、奖惩等操作规则，将绩效管理提升为我国政府管理的基本途径和机制，把绩效管理作为各级政府的真正责任，督促各级政府通过实施绩效管理提升行政质量、效率和服务水平。根据我国国情，绩效管理立法可以分为中央和地方政府两个层面，中央层面主要涉及全面的、整体的、共性的问题，地方政府层面主要涉及区域的、局部的、个性的问题，以保障绩效管理的全面系统性、可操作性、严肃性和有效性，推动我国政府绩效管理的法制化和规范化。

　　2、建立、完善专门的绩效管理配套制度，作为《政府绩效管理法》的实施细则和有力补充。我国政府绩效管理在很大程度上处于自发状态，政府绩效管理的内容、侧重点和评估程序、方法没有统一标准。这种自发状态，一方面有利于进行政府绩效管理的原始创新，另一方面则伴随着很大程度上的盲目性的产生。为此，可以借鉴、整合国内成熟的绩效管理样本，出台《政府绩效管理实施细则》、《政府绩效管理实施标准》和《政府绩效管理职业道德规范》等配套文件，对绩效管理过程中的规定程序、评估方法、职责定位、人员构成、目标措施及需要重点注意的具体问题等通过制度的形式固定下来，进而发展成为既定的规范，逐步做到有章可循、有据可依，从而实现绩效管理的常态化和正常化。可以考虑建立官方绩效评估信息发布制度，采用多种渠道发布绩效评估信息，确保能够得到有效的传递和反馈，自觉接受社会公众的监督和检验，进一步促进绩效管理制度的改革；完善机关人事制度，突出绩效导向，既注重个人绩效又注重组织绩效，最大限度地保证绩效管理的全面性、客观性和公正性。

　　3、建立专门的政府绩效管理组织机构，较为独立的开展政府绩效的考核评估工作。

　　结合国外成熟的经验、国内丰富的实践以及中央的相关文件精神，借鉴当前中央及地方各级巡视组的机构设置，自上而下地成立政府绩效管理组织机构。政府绩效管理组织机构的成立可以考虑划转和整合组织、人事、监察、统计等部门及其他学术性机构、社会团体的职责和力量，在职能、机构、编制、人员和职数等方面进行详细规定。可以明确政府绩效管理组织机构的相对独立性，赋予其考核评估、调查反馈和督促整改的权力，避免其受到外界因素的影响和制约；维护政府绩效管理组织机构工作的透明度和可信度，吸引社会公众的广泛参与和关注；确保政府绩效管理组织机构沟通反馈渠道的畅通，以便更好地进行政府绩效管理的实施、检查、调整、总结、督促和整改，不断促进我们政府绩效管理水平的提高。

　　5.1.2 加大引入社会公众参与机制，建立和形成系统的政府绩效管理体系

　　政府绩效管理体系是一个不断探索完善的过程，需要用发展的观点来认识，一方面它需要在具体实践中调整和补充，另一方面它又需要进一步在实践中运行和检验，只有这样才能够真正达到激励人员、改进工作的目的，实现绩效管理体系的不断完善和优化。政府绩效管理体系由绩效指标体系、绩效考核主体、评估方法和机制等具体体系构成。针对目前我国政府绩效管理中存在的绩效指标体系欠科学完善、服务产出难以量化等问题，可以考虑在具体实践中通过加大引入社会公众参与机制，建立和形成政府绩效管理体系的途径予以逐步解决。

　　1、完善社会公众参与机制，形成多元化的政府部门绩效考核主体。绩效考核是政府绩效管理的重要内容，过去往往只是由自身或者上级部门进行，存在着诸多弊端和问题。

　　注重社会公众满意度测量、引入社会公众参与机制、确保社会公众参与途径畅通、赋予社会公众评价权利是改善和提高政府绩效管理工作的有效途径。绩效评估“不仅要评估政策、计划和项目自身存在的必要性和合理性，并用数据来加以表示，而且强调事前评估的结果必须向公众公布，如果事后评估显示政府的政策、计划或项目未能产生预期的效果，则有关部门和人员将不可避免地追究责任”[36]。从本质上讲，政府绩效的高低在很大程度上取决于社会公众的满意程度。因此，可以借鉴南京“万人评政府”和深圳“企业评政府”等的做法，引入社会公众满意理念，形成政府部门绩效考核主体的多元化。在具体实践上重点把握好以下几点：一是重新定位社会公众在公共管理领域中的作用，力争让社会公众成为参与公共事务活动、协助政府部门界定和分析问题、提出解决途径和方案、检验目标是否完成的政府问题架构者；二是引进社会公众的评估，以社会公众的需求为导向，广泛吸收社会公众对政府公共管理工作的监督、建议和评价，力争达到上级监督和社会公众监督、官方评估和社会公众评估相结合的绩效推动机制；三是引入“顾客介入”机制，满足社会公众的偏好，探索邀请专家进行相关评估，增强绩效管理评估的科学性和社会相关性；四是选择参与的社会公众有较强的代表性，对所要考核评估的对象较为了解。

　　2、构建科学的绩效评估指标体系，严格落实奖励惩处机制。目前我国政府绩效管理还没有形成一套系统的绩效评估指标体系，构建科学合理的绩效评估指标体系必须坚持以科学发展观为指导，以构建和谐社会为目标，统筹考虑政治效益、经济效益和社会总体效益，结合我国国情，在每一效益方面都确定操作性和对比性强的评估指标，引导各级政府树立正确的权力观和政绩观。这里所说的政治效益指的是各级政府部门自身是不是合理发展、科学发展，对于社会公众的培育是不是准确、到位，对于中介机构和组织的发展政策引导是不是适用；这里所说的经济效益指的是经济指标数据是不是增长，经济社会发展的消耗和代价是不是合理，资源的总体配置是不是有效，商品价格是不是得以稳定，社会公众的生活水平是不是得到提高；这里所说的社会效益指的是各级政府对于收入差距的调整是不是管用，对于社会风气的倡树是不是正确，对于社会公众长远发展的治理是不是有效。

　　在操作过程中，如果过于重视经济指标，就容易给社会公平、社会稳定、社会福利等造成损害。为此，可以借鉴美国地方州政府的绩效考核实践，在强调经济指标的同时，也注重对成本、环境和满意率等非经济指标的设计，并且对每一指标进行详细解释，确认指标的成本、可能性和合法性，完善指标的权重、概念和体系。对于各级政府和部门，在绩效评估指标体系设置时，要突出地区和部门特色，结合各自实际进行，保证其全面性、完整性、准确性和合理性。设计指标体系，一方面可以多用可量化的硬性指标，并强化硬性指标的权重，另一方面将不具可比性的软性指标尽量进行硬化，通过区分等次赋予相应分值，最后计算综合得分、排出位次。对于具体指标的设计，可以借鉴“平衡计分卡”的模式，一是充分分析绩效目标，以绩效目标的特点来设计；二是按照指标数量是目标数量 1.5 倍左右的比例进行设计，以保证充分对目标进行衡量；三是吸收相关专家、学者、领导、绩效评价主体和被评价者进行指标设计，保证设计出的指标合理、有效、科学。同时，科学合理的绩效评估指标体系构建后，可以进一步通过严格考核、落实奖惩、结果运用等手段，将各级政府部门考核绩效与财政预算、评先选优、选拔任用结合起来，以督促各级政府引起高度重视。

　　3、采取适用的绩效评估方式，健全正确的绩效评估机制。采取适用的绩效评估方式，从建章立制入手健全正确的绩效评估机制是推动政府绩效管理不断前进的根本。如前所述，政府部门的产出是难以量化的，也就是说很难精确测量，这就导致了在实际操作过程中绩效评估存在靠印象、凭感觉的模糊现象。因此，在进行绩效评估时必须对指标进行量化处理，因地制宜地选择评估手段，并实行长期与短期、定期与不定期评估的结合。可以通过学习借鉴国外绩效评估模式和经验，探索全方位、立体化的多重评价机制，根据不同地区、不同行业、不同部门等情况，采取自身评估、上级评估、专项评估、中介评估和社会公众评估。一方面，实行内外沟通协调机制，平衡利益主体相互之间的利益，注重绩效目标的阶段性和动态性，根据运转效果适时进行相应调整，保证绩效过程的实施。另一方面，借鉴国内外先进经验，充分发挥中介评估机构的作用，引导和培养中介评估机构进行政府绩效评估，根据需要视情况委托中介评估机构操作，节约社会公共成本。

　　5.1.3 充分运用网络信息载体，大力推进电子政务建设

　　网络信息技术是政府绩效管理的新兴载体，是实现政府绩效管理系统化、规范化和科学化的技术支撑与保障。针对我国政府部门信息的收集、处理面临的诸多困难及绩效管理项目目标准确性不足等问题，可以考虑在具体实践中通过运用网络信息载体，大力推进电子政务建设的途径予以逐步解决。

　　1、保证绩效信息来源可靠，建立全国绩效管理信息数据库。绩效信息来源的可靠程度，在很大程度上决定了政府绩效管理的有效性。目前我国政府绩效管理过程中，绩效信息的失真问题比较突出。为有效解决这一问题，可以从以下几个方面进行考虑：一是进一步加大落实统计机构的垂直管理，由其相对独立的开展统计工作，避免各级政府和部门对绩效统计的人为干扰，消除政治因素的影响；二是建立统计执法监督检查部门，专项负责统计工作的执法检查，对夸大工作业绩、虚报和瞒报绩效信息的进行严格处理，保证绩效统计的公正公平；三是畅通绩效信息传递网络，做好绩效管理数据、信息的汇总和收集工作，将政府绩效管理中的具体实践、监测情况、实施效果等情况进行分析和处理；四是以网络信息系统为载体，突破惯性思维、坚持改革创新，采取现代化的科技手段和技术，吸收、容纳、整合已有的绩效管理资料、统计指标、程序、标准、数据、结果反馈等，建成全国绩效管理信息数据库。

　　2、搭建绩效管理平台，建立绩效管理互动机制。绩效管理平台的优劣直接决定了政府绩效管理水平的高低。通过搭建全方位的绩效管理平台，实行信息资源公开、数据指标共享、监察考评联动和实时监测追踪，形成绩效管理决策、执行、监督、评价和反馈“五位一体”的考评系统，建立一种发现问题、分析问题和解决问题的互动机制。在具体实践中，可以考虑搭建好政府绩效管理的信息沟通平台，由专门组织负责收集与政府绩效管理相关的各类信息，确保绩效信息来源的系统化、传递的网络化和运用的高效化，体现服务型政府的职责；搭建好政府绩效管理的管理平台，对绩效管理各项工作进行细化、量化、数据化、指标化，形成可以进行计划、实施、评估和奖惩的综合网络，不断实现从传统管理到现代管理的转变；搭建好政府绩效管理的监督平台，确保政府绩效管理过程监控的经常化，不断深化社会体系建设，形成规范化、常态化、动态化、全方位、多层次的监督体系。

　　3、加强电子政务建设，提高政府管理的阳光化和透明度。为了更好地避免传统政府绩效管理工作中存在的程序不严、标准不一、责任不明、民主不足等问题，提高政府绩效管理的制度化、科学化和标准化水平，需要充分利用信息网络传递迅速、反馈灵敏的优势，提高公共服务输出高质量、高回应性，不断建立和完善电子政务建设。当前，国内已有不少地区和部门对此进行了初步尝试和探索，树立了“数字城市”、“数字部门”的管理理念，广泛运用新兴科技和信息技术推动政府管理信息化工作。通过这种途径，一方面可以突破原有的政府管理层级结构，增进直观、有效的沟通反馈，促进政府绩效管理活动的进行；另一方面可以共享政府信息，提高绩效管理的关注度，拓宽政府和社会公众之间的沟通渠道，广泛吸收社会公众参与和监督，及时对绩效管理活动中出现的问题进行改正和调整，增强绩效管理的实效。在今后的实践中，可以考虑继续深化电子政务建设。比如，可以通过加强网站制度建设，强化在线互动交流服务，促进双向沟通和反馈，保证网站的高效安全运行；利用官方网站、官方微博、官方微信、官方 QQ 群等渠道，对各级政府、各部门需公开的相关政务信息进行及时发布；实行电子公文传输交换，对于一般性的不涉密文件可以通过网上请示、批复、下发或者传达，节约行政成本，提高行政效率，实现政治效益、经济效益和社会效益的整体推进。

　　5.1.4 开展绩效管理分析和追踪，建立规范的政府绩效管理模式和长效机制

　　我国目前进行的政府绩效管理实践还是停留在“一刀切”的状态，不管适合不适合都扎堆进行政府绩效管理。各地区、各部门进行绩效管理的进度、采用的的模式和手段都不尽相同，取得的成效也参差不齐。因此，建设各具特色的高效的政府绩效管理模式是一个长期而艰巨的过程，需要在实践中不断探索和完善。
　　
　　1、开展绩效管理分析。政府绩效管理模式能否适用，是政府绩效管理工作成功与否的关键。开展绩效管理分析是建立、选择和使用政府绩效管理模式的前提。以美国为例，其政府部门在使用绩效管理时，都会提前进行相关的绩效分析，熟悉当前的绩效状况，确定绩效管理模式，明确绩效管理的目标。这样可以较好的掌握组织整体情况，充分的进行相互沟通，缓解推行绩效管理的阻力。在具体操作中可以按照以下步骤进行：一是分析组织整体目标，掌握个体对组织目标的认可度，为实施绩效管理提供前提；二是分析组织文化和氛围，掌握组织当前的文化状况、氛围状况、效率状况、作风状况、合作状况和服务质量等，进而打造绩效管理推行的良好环境；三是分析组织的人事制度，掌握其与实施绩效管理的匹配程度，建立和完善与实施绩效管理配套的人事制度；四是分析组织的沟通渠道，掌握组织目前的自上而下的纵向沟通和平行组织之间的横向沟通情况，按照推行绩效管理的要求进行相应调整。

　　2、开展绩效管理追踪。绩效管理追踪是实施绩效管理的重要步骤和环节，按照事先制定的绩效管理程序进行实施，并进行时时追踪，有助于确保绩效管理的实施效果。在具体操作中，一是进行良好的绩效沟通，把绩效沟通贯穿于绩效管理的全过程，采取正式绩效沟通和非正式绩效沟通相结合的方式，强化绩效管理理念、消除抵触情绪和障碍，把绩效目标和指标建立被普遍认可的条件下，尽可能的提高政府绩效；二是进行有效的监管，通过内部监督、第三方监督和社会公众监督等途径，对绩效管理流程进行过程监督，强化政府组织和个人的责任意识和服务意识，展现责任政府和服务政府的要求；三是进行公正的绩效评估，通过扩大评议范围、推进目标责任制、完善评估制度等途径，完善政府组织和个人的评估制度；四是进行评估结果的应用，通过形成全面的绩效评估报告，将评估结果与奖惩挂钩，激发政府组织和个人的积极性、主动性和创造性。

　　3、形成绩效管理长效机制。相比国外的政府绩效管理，我国各级政府组织和部门数量相对庞大、职能交叉，政府工作人员相对较多、人浮于事，对于实施政府绩效管理的难度相对加大。为有效解决这一难题，可以考虑从以下几个方面进行探讨：一是深化政府行政体制改革，精简不必要的政府机构和工作人员，改进政府工作流程，适度清理行政审批事项，控制行政审批环节，下放行政审批权限，从源头上减少政府绩效管理的幅度和层次；二是深化政府绩效管理试点工作，从直接面向社会公众的公共服务部门入手，持续性的进行政府绩效管理活动，通过市场竞争的引入，形成有效开展绩效管理的价值取向；三是总结国内相对成功的政府绩效管理样本，在此基础上制定相对统一的绩效管理程序和办法，形成相对规范的政府绩效管理范本，进而在全国范围内建立各具特色的高效的政府绩效管理模式，形成我国政府绩效管理实施的长效机制。

　　5．2 山东省经济和信息化委员会绩效管理综合考核方法

　　根据我国政府绩效管理的优化途径，按照科学发展观和正确政绩观的要求，结合自身工作，制定并完善了《山东省经济和信息化委员会绩效管理综合考核方法》。

　　5.2.1 绩效管理综合考核意义

　　绩效管理综合考核是深入贯彻落实科学发展观，推动全省经信事业又好又快发展的必然要求，有利于引导领导班子和领导干部牢固树立科学发展观，促进干部职工把精力集中到解放思想、干事创业、加快发展上来，有利于建立机制完善、运行高效的发展和运行机制，有利于推动全省经济社会平稳较快发展。

　　5.2.2 绩效管理综合考核对象

　　绩效管理综合考核对象主要是山东省经济和信息化委员会管理的所属单位，山东省经信委机关服务中心、山东省经信委信息中心、山东省节能监察总队、山东省电子信息产品质量监督检验院、山东信息职业技术学院、山东电子职业技术学院、山东科技职业学院、山东省企业管理协会办公室、山东省经信委新技术推广站、山东省食品工业办公室、山东省中小企业对外合作交流中心、山东永大工贸有限责任公司、山东嘉豪集团有限责任公司、山东联合航空公司、山东省经信委印刷所。

　　5.2.3 绩效管理综合考核方法

　　主要通过实地考核、定性指标和定量指标考核、满意度测评、应加减分数项目四种方式组织实施。

　　（一）实地考核

　　组成考核组，对委所属单位开展定性指标民主评议、单位干部职工民主测评、满意度调查、现场考察等工作。

　　（二）定量指标和定性指标考核

　　1、定性指标考核。采取单位干部民主评议和委机关相关处室评价两种方式进行。委机关相关处室评价由办公室、人事处、财务处、机关党委、综合处、纪检组及其他相关业务主管处室提供评价意见。
　　
　　5.2.4 绩效管理综合考核计分方法
　　
　　绩效管理综合考核实行百分制，其中定性指标占 40 分，定量指标占 60 分。定性指标和定量指标的得分总和加上应加分数，减去应扣分数，乘以考核系数，即为综合得分。

　　综合得分＝（定性指标得分＋定量指标得分+应加分数－应扣分数）×考核系数具体情况为：

　　1、定性指标得分。根据各评议和评价结果，对定性指标进行量化处理，计算分数。各定性指标分别设定好、较好、一般、较差 4 个等次，对应权重分值分别为 100％、80％、60％、30％。按照单位干部职工评议和相关处室评价结果 7：3 的比例进行计算得分。其中，由多个处室负责评价的项目其结果取平均值。

　　2、定量指标得分。各牵头处室会同相关处室制定赋分项目和赋分办法，并提供考核分数。赋分项目和赋分办法，需提前报综合考核领导小组核准。

　　3、应加分数。单位本年度内荣获省部级以上奖励的每项加 0.5 分。
　　
　　4、应扣分数。单位本年度内在反腐倡廉、安全生产、节能减排、计划生育和社会稳定等方面出现严重问题的视情况予以扣分。
　　
　　5、考核系数。本单位满意度测评得分除以各单位满意度测评得分的平均值，即为本单位的考核系数。满意度测评实行百分制，其中委领导班子成员、三总师和各处室评价占 30分，本单位干部职工民主测评占 30 分，服务对象满意度调查占 40 分。委领导班子成员、三总师和各处室评价分别设定好、较好、一般、较差 4 个等次，对应权重分值分别为 100％、80％、60％、30％。本单位干部职工民主测评项目分别设定好、较好、一般、较差 4个等次，对应权重分值分别为 100％、80％、60％、30％。满意度调查问卷评价项目分别设定满意、基本满意、不满意 3 个等次，对应权重分值分别为 100％、75％、55％。其中对于不了解的，不进行计分。
　　
　　5.2.5 绩效管理综合考核结果运用

　　绩效管理综合考核结果将作为单位领导班子建设和领导干部选拔任用、培养教育、管理监督、激励约束的重要依据。其中综合考核结果前 5 名的，予以表彰奖励；综合考核结果后 5 名的，领导干部本年度考核等次不能确定为优秀，并由分管委领导对其单位主要负责人进行约谈。

　　5.2.6 绩效管理综合考核组织领导

　　成立绩效管理综合考核领导小组，在委党组的领导下，负责综合考核工作的组织协调工作。领导小组下设办公室，办公室设在委人事处，负责具体组织实施。

　　该办法是在实际工作中的具体应用，与以往的考核相比，其优势在于：一是实行定性考核和定量考核相结合的方法，并赋予分值和考核系数；二是强化定量指标权重，并对定性指标进行尽可能的量化，区分等次赋予相应分值，最后计算综合得分、排出位次；三是广泛进行满意度调查，由服务对象进行测评打分。