中国政府绩效管理问题探究导言

　　第 1 章 导言

　　1．1 问题的提出

　　19 世纪末，美国学者威尔逊在其着名的《行政学之研究》一文是就指出“行政学研究的目标在于理解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率和在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作”[1]。20 世纪80 年代以来，伴随着全球化、信息化、市场化和知识经济时代的来临，西方各国相继兴起了一场以追求“3E(economy,effciency and effectiveness)”即经济、效率和效益为目标的管理改革运动[2]。随后，绩效管理被逐步引入政府管理体系之中，并成为一种有效的新型治理工具而在全球范围内得以广泛关注。

　　20 世纪 90 年代以来，我国的政府绩效管理工作开始进行了摸索和试点，并逐步被提上议事日程。2004 年《国务院工作规则》表述“建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度”；2005 年提出“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”；2006 年提出“要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广”；2008 年提出：“推行政府绩效管理和行政问责制度”；十八大提出：“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。

　　现阶段各级地方政府对绩效评估的重视以及绩效管理对现行行政管理体制改革的重要意义，都促使我们有必要深入探究绩效管理的实施要求和目前地方政府绩效管理的运行机制及存在的各种问题，从而使地方政府真正实施有效的绩效管理并促进提高政府绩效水平、提升服务质量，实现地区经济与社会的健康、协调、稳定与可持续性均衡发展[3]。

　　1．2 研究意义

　　信息化、市场化和全球一体化的发展，行政管理体制改革的深入，社会公众参与意愿和意识的提高，对政府管理公共事务、提高公共服务的能力和水平提出了新的、更高的要求，政府的角色和作用发挥显得日益重要，使得如何改善和提高政府工作的效率、效能和效果变得日益迫切。

　　通过对比众多的政府管理方法，政府绩效管理是被实践证明和广泛接受的一种全新和有效的管理工具和模式，通过关注政府工作的效率、效能和效果，强调社会公众的参与、反馈和回应，注重结果导向和价值追求而发挥其积极作用。实施政府绩效管理有助于贯彻落实科学发展观、深化行政管理体制改革和促进树立正确政绩观，有助于减少行政成本、转变政府职能和提高政府绩效，有助于提高政府公信力、增强政府执行力和建设人民满意政府。

　　相比国外相对成熟的绩效管理体制，“我国公共组织的绩效还处在原始的手工业水平上”[4]。我国政府绩效管理存在的封闭神秘性、消极被动性、盲目随意性和半自发性的问题仍然没有能够得到很好的解决，在理论层面和实践层面仍然处于初级的摸索阶段。所以，借鉴吸收先进的绩效管理经验，形成具有中国特色的政府绩效管理体系，具有极其重要的理论价值和实践意义。

　　1．3 研究现状

　　1.3.1 国外研究现状

　　1906 年，美国纽约市政研究院最早开始摸索和尝试对政府绩效进行评价，其他国家也随之进行不断探索和实践。20 世纪 70 年代末 80 年代初，兴起了一个高潮，开始了“新公共管理运动”。将市场竞争引入政府管理，强调顾客导向和结果导向，提倡提高服务水平和质量，使得政府绩效管理成为政府改革的关键环节，是绩效管理实施的具体实践。从撒切尔夫人开始的英国行政改革到美国“创造一个少花钱多办事的政府”的行政改革，再到新西兰的行政改革和澳大利亚“竞争、绩效、透明”的行政改革。这场涉及西方大多数主要发达国家的行政改革无一例外地都引入了市场竞争机制，强调顾客导向以及提倡提高服务质量[5]。在此期间，一些绩效管理手段和技术得以充分应用，主要包括战略管理、目标管理、标杆管理、绩效预算、人力资源管理和全面质量管理等等。20 世纪 80 年代后，西方国家先后进行政府改革，现代公共管理改革对绩效与省钱同等重视[6]。20 世纪末期，进一步更新公共行政的理念，区分行政和管理，提倡通过市场化来进行政府部门的管理，把质量摆在突出位置，注重公平、效率、效能和效果，强调“顾客满意”，政府绩效管理成为公共管理领域的重要课题。目前，以美国和英国为主要代表的发达国家都在运用政府绩效评价，并逐步建立、完善和形成了一整套政府绩效管理体系。在美国和英国的示范引领下，政府绩效管理逐渐得到国外广泛认可和应用，并随之成为世界性的趋势和潮流。

　　1.3.2 国内研究现状

　　自改革开放以来，为适应社会主义市场经济，建立具有中国特色的行政管理体制，我国政府进行了 7 次大规模的行政改革。20 世纪 80 年代中后期以来，受政府改革的影响作用，我国开始进行政府绩效管理工作的摸索和尝试。20 世纪 90 年代，山西省运城地区行署实施的“新效率工作法”和山东省烟台市开展的“社会服务承诺制”是我国政府绩效管理的最初实践。20 世纪 90 年代中后期以来，福建省效能办、广东省编办、厦门思明区政府、南京市地税局、青岛市督察室、淮南市政府、兰州市政府等做出了大量富有首创精神的实践探索[7]。这其中，有的政府绩效管理以提高行政效率为核心，有的以提高服务质量为核心，有的以运用科学方法为核心，均在一定程度上取得了良好的效果，促进了我国政府绩效管理工作的发展，为全面实施政府绩效管理奠定了坚实的理论基础和实践基础。21世纪以来，面对国际和国内形势的变化，适应全球化的趋势，中央日益重视政府绩效管理工作，政府部门整体绩效逐渐备受关注。但总起来看，我国政府绩效管理起步较晚，对政府绩效管理的全面性、系统性思考不足，整体水平仍然偏低。

　　1．4 研究思路、研究方法和研究框架

　　1.4.1 研究思路

　　通过对国外政府绩效管理经验的学习借鉴和国内政府绩效管理模式的分析总结，进而对我国政府绩效管理的现状进行研究，找出存在的主要问题，分析问题产生的原因，提出我国政府绩效管理优化的措施，并应用于工作实践。

　　1.4.2 研究方法

　　1、文献研究法。本论文搜集、参考了与政府绩效管理有关的着作、教材、期刊、杂志、论文、研究报告等材料，通过对相关文献的归纳、总结和分析，进一步学习借鉴优秀成果，理清研究思路和框架，奠定坚实的写作基础。

　　2、比较分析法。本论文通过比较综合的方法，比较、借鉴国外的政府绩效管理实践经验，对比、分析我国的政府绩效管理现状及存在问题，为提出优化途径和措施提供理论基础。

　　3、案例研究法。本论文通过列举、研究青岛、杭州和兰州等地方政府绩效管理模式的案例，分析总结经验，以此为切入点，探讨优化途径和措施，并应用于具体实践。

　　4、系统分析法。本论文把政府绩效管理作为系统工程来研究，对政府绩效管理中的相关问题进行系统分析。
　　
　　1.4.3 研究框架

　　本文共分五个部分，第一部分为绪论部分，主要阐述本文的问题的提出、研究意义、研究现状及研究思路、研究方法和研究框架等；第二部分阐述了政府绩效管理的基本理论，主要包括政府绩效管理的概念、功能、特点及价值标准；第三部分阐述了国内外政府绩效管理实践、经验总结及借鉴；第四部分探析了我国政府绩效管理的现状、存在的主要问题及问题产生的原因；第五部分提出了我国政府绩效管理的优化途径及实际应用。