国内外政府绩效管理实践及经验借鉴

　　第 3 章 国内外政府绩效管理实践及经验借鉴

　　国外部分发达国家的政府绩效管理工作起步较早，通过借鉴和吸收企业绩效管理的先进模式、理念和工具，不断在实践中进行探索和检验，取得了很好的社会反响和效果。

　　3．1 国外政府绩效管理实践

　　3.1.1 美国政府绩效管理

　　美国于“二战”前就开展尝试评价政府绩效工作，是最早进行摸索的国家之一，目前已经建立了比较完备的系统化的政府绩效管理体系。

　　1、联邦政府及公务员绩效管理：1993 年 7 月，为满足社会公众监督政府的参与意愿，美国第 103 届国会通过了一项重要的联邦政府绩效管理法案。这一法案以法律的形式，明确了实行政府绩效管理的目的、内容和进程，是推动政府再造的纲领性文件，也就是历史上有名的《政府绩效与结果法案》。依据其规定，美国联邦政府绩效管理的主管部门是由审计总署、管理与预算办公室和政府部门组成。其过程主要有三个步骤：第一步是各部门制定战略规划和年度绩效计划；第二步是按照执行情况，进行年度项目绩效报告的制定；第三步是评价各部门的年度规划和项目绩效报告。如表 3－1 所示。【1】

　　
　　《1978 年公务员制度改革法》是由美国国会通过，适用于联邦政府公务员绩效管理的法规。依据其规定，各部门应当通过拟定公务员绩效计划、监控、评价和反馈的管理体系，用于阶段性评价公务员绩效，并将评价结果视作培训、奖惩的重要依据和条件。对于联邦政府 7000 多名高级公务员的绩效评价，要考虑其本人的绩效能力和所在部门的整体绩效水平综合考虑，通过签订高级公务员绩效协议书的方法来拟定绩效计划。高级公务员的绩效协议是有效地连接联邦政府和其他公务员绩效管理的枢纽。如表 3－2 所示。【2】

　　
　　2、地方政府与地方公务员绩效管理：因为美国作为联邦制国家，各州有各自相对独立的法律，所以根据各州情况不同对本州内的政府绩效管理和公务员绩效管理有自己的法律规定。为了满足不同利益团体同时提出的要求而产生了大量的地方自治单位，它们履行着各种不同类型的服务[23]。以弗吉尼亚州以例，该州政府绩效管理是各部门通过设计战略性和服务地区计划，以此实现长期发展目标。一般采取关键衡量、产出衡量、管理衡量和其他衡量等四种途径进行绩效评价。具体来讲，关键衡量主要是根据核心任务进行；产出衡量主要是根据核心业务职能的开支进行；管理衡量主要是根据财务管理、信息技术、政府采购、应急准备和人力资源管理等关键领域的管理有效性进行；其他衡量主要是根据绩效和服务地区的职能进行。该州公务员的绩效管理是根据《政策和程序手册》（Policies andProcedures Manual）规定，通过绩效计划、绩效评价、绩效信息收集、绩效反馈、绩效评价结果应用、绩效申诉和绩效再评价等步骤实施。

　　3、美国联邦政府项目绩效评价：政府项目绩效评价是政府部门运用项目等级比较工具开展政府项目的评价工作，在美国联邦政府整个绩效评价体系中占据非常重要和突出的位置。为了强化公共项目的评价，使评价过程更加透明和系统化，2002 年美国总统管理委员会和管理与预算办公室联合开发了项目等级评价工具（program assessment ratingtool,PART）[24]。PART 通过调查问卷的方式对政府项目绩效进行持续评价，根据赋予权重、汇总得分、划定等级，确保整体有效性。其一般流程包括六个步骤：第一步是确定被评项目及其类型；第二步是拟定评价问题，设计不同指标权重，明确评价标准；第三步是挑选适当的测评方法；第四步是实施项目评价；第五步是明确项目等级；第六步是进行项目绩效反馈。美国政府项目绩效评价的采用循序渐进的实施方式，取得了良好的效果。从 2002年 PART 实施后，由最早对 234 个项目进行评价，发展为 2004 年评价 20%的项目，随后年增 20%，到 2008 年所有联邦政府项目均纳入项目绩效评价范围。

　　3.1.2 英国政府绩效管理

　　英国于 20 世纪 60 年代末尝试政府绩效管理。20 世纪 80 年代前，主要是集中于相对容易调整的输入和产出等执行功能。20 世纪 80 年代后，经过撒切尔、梅杰和布莱尔政府持续开展的一系列政府行政改革，使得英国政府绩效管理得以逐步发展和推行。目前，在世界范围内，英国政府绩效管理是实施最全面、广泛、持久和成熟的。按照侧重点不同划分为两个阶段，分别是经济效率优先阶段和质量优先阶段。

　　经济效率优先阶段：1979 年撒切尔政府推行“经济效率”战略，将经济和效率作为绩效评价的侧重点，实施了一系列激进的改革措施和计划。一是实施雷纳评审计划，通过挑选评审对象、对公共行政管理活动提出质疑、组织开展评审报告论证、达成一致共识和实施改革具体措施等程序进行。二是建立部长信息管理系统，在绩效管理和目标管理之间、管理信息系统之间形成统一的联系，通过各部门提交工作陈述、部长审核通过、协议落实执行等三个步骤实施，每年轮回一次作为一个周期，使得工作效率明显提高，战略性、前瞻性和持续性进一步增强。三是颁布财务管理新方案，对部长信息管理系统的功能进行进一步延伸、扩展，涉及高层管理系统、工作目标陈述、绩效考核评价、财务权力调节等，对于降低公共行政成本和提高公共行政的经济效率水平具有重要推进作用。四是制定下一步行动方案，针对评审活动中反映的问题，通过设置执行机构、开发和利用政府人力资源、保持外部压力等手段，促成政府管理的持续性改进。

　　质量优先阶段：20 世纪 80 年代后期，英国通过坚持经济效率优先的导向，政府绩效管理有了长足的发展进步，但在很大程度上出现了公共服务质量下降等问题。1991 年梅杰政府将竞争机制引入公共服务，注重服务质量的提升，强调公众满意度，使得英国政府绩效管理由经济效率优先阶段进入质量优先阶段。一是开展公民宪章运动（Citizens Charter），出台了《公民宪章》，将公共服务的目标、标准、内容和责任等项目进行公开，接受社会公众的广泛监督，通过组织协调、宏观指导、加强监督、实施奖惩等措施，确保承诺落实，重塑政府形象。二是开展竞争求质量运动（Competing for Quality），出台了《竞争求质量》白皮书，明确要求政府行政管理活动要由市场检验。竞争招标制是市场检验的主要途径，强制性竞争招标制是英国政府绩效管理的独特之处。三是开展政府现代化运动（Modernizing Government）,出台了《政府现代化运动》白皮书，提出了“合作政府”（joinde-up government）新概念，通过签订公共服务协议、加快电子政府建设和推进电子政务等途径，打造一个能让社会公众有更好生活的政府。

　　概括来讲，英国政府绩效管理的改革模式和策略促进了公共行政活动中管理理念、管理者素质和管理方式的转变，成为世界各国争相学习和借鉴的典范。

　　3.1.3 韩国政府绩效管理

　　韩国政府绩效管理体制自 20 世纪 60 年代开始进行探索，于 20 世纪 90 年代后期发展较为迅速。先后经历了政府绩效管理的制度引进期、体系分化期、快速发展期和整合期，目前已经形成了一套包括政府组织业务评价及公务员个人绩效评价的、具有韩国特色的综合绩效管理体系。韩国推进政府绩效管理，一方面受到西方“新公共管理”理论及 1997年金融危机的影响，确定了实施以绩效为核心的公共管理，打造效率型政府；另一方面受到本国民主化发展的影响，适应社会公众对政府公共服务水平和质量的新要求。

　　韩国政府绩效管理的主管机关包括政府业务评价委员会、行政安全部和监察部，各自按照分工承担相应的管理职能。其中，政府业务评价委员会由国务总理领导，负责根据《政府业务评价基本法》系统和有效的进行政府业务和主要政策评价；行政安全部负责中央政府机关和地方政府公务员的管理、协调；监察院负责依照《宪法》和《监察院法》进行国家税收和预算支出的审查、有关公共团体会计的检查、行政机关事务和公务员履职情况的监察等。

　　韩国政府绩效管理的评价对象包括政府组织和公务员个体。对于中央政府组织的绩效管理，依据《政府业务评价基本法》，以政府业务评价委员会为核心，在一元评价管理体系的领导下，采取自我评价和特定评价相结合的方式进行。对于地方政府的绩效管理，由自我评价和中央行政机关评价相结合的方式进行。对于国家和地方公务员的绩效管理，按照《关于公务员绩效评价等的规定》，依据公务员职级建立二元绩效管理体系，对于 4 级以上公务员采取绩效合同制，对于 5 级以下公务员采取工作业绩评价。

　　3.1.4 新加坡政府绩效管理

　　新加坡政府通过借鉴和吸收国外先进的绩效管理模式、技术、工具和方法，结合本国实情，在政府组织和部门中形成了宝贵的绩效审计经验，成为目前世界上最高效和廉洁的国家之一。通过颁布《审计法》和《审计总署与被审计部门关系条例》，详细规定了政府部门绩效审计的主管机关及负责人、审计程序、审讲内容、审计方法、审计周期和审计结果应用。

　　新加坡政府根据公务员的技能状况、教育背景和责任感等因素，将公务员队伍分成四个序列。第一序列公务员，亦称行政管理官员(Administrative Service),主要承担政策制定和行政管理职责[25]。第二序列公务员为管理和技术辅助序列公务员。第三序列公务员为行政辅助系列公务员。第四序列公务员为操作辅助系列公务员。新加坡公务员绩效管理的工具主要是壳牌公司的潜力评价体系（Potential Appraisal System,PAS）。该绩效评价体系由壳牌公司于 20 世纪 60 年代设计，用来评价高级管理职位公务员，其基本框架是四项最能展现公务员潜力的基本素质。1983 年新加坡政府引进该体系用来评价高级公务员。1986年该公司对潜力评价体系进行了调整。1994 年新加坡政府借鉴新潜力评价体系成果，不断改进、调整和完善，以使其适用于公共管理部门的特性。

　　新加坡政府绩效评价主要采取绩效报告系统和绩效排名系统的办法。绩效报告系统主要是通过工作任务表、工作评价报告和发展评价报告来实现。绩效排名系统包括工作质量情况、组织产出能力、团队合作情况、知识技能及应用、抗压能力和责任感等，是绩效报告系统的有力补充，可以有效规避不同督导者的标准差异。如果公务员工作绩效报告结果是 E 级或者不可接受，则要对其发放绩效不良通知函。

　　3．2 国外政府绩效管理的借鉴意义

　　3.2.1 要建立和完善政府绩效管理的法律和制度体系

　　总起来看，政府绩效管理比较成熟的国家在进行政府绩效管理活动时，都高度重视建立和完善政府绩效管理和评估的法律和制度框架，通过法律手段和建章立制来形成各自的政府绩效管理体系。例如英国 1997 年颁布《地方政府法》，规定地方政府必须实行最佳绩效评价制度，每年要由专门机构、人员和固定程序开展绩效评估工作。另外，还先后颁布《财务管理新方案》、《公民宪章》、《竞争求质量》和《政府现代化》白皮书等，为推进政府绩效管理改革提供了法制保障。新加坡在宪法明确规定公务员权利、义务及管理权限的基础上，先后颁布《公务员委员会职责下放指导》、《公务员纪律条例》、《审计法》、《公务员委员会及立法委员会法案》和《反贪污法》等等，明确规定了对公务员的检查监督和纪律规范条款。
　　
　　3.2.2 要建立和完善政府绩效考核和评估体系

　　从美国政府的绩效管理实践看，20 世纪 40 年代开始尝试建立政府绩效考核体系；20世纪 60 年代将政府工作从经济性审计为重心调整为经济性、效率性、效果性并重的 “3E审计”，后来发展为“5E 审计”；2002 年为五个跨部门的政府职能制定了通用衡量标准；2003 年开发评级制度（红色、黄色、绿色）用以评价联邦政府和部门落实总统管理议程的工作业绩和成果。从韩国政府的绩效管理实践看，20 世纪 60 年代是政府绩效管理各种制度的引进和借鉴期，为实施政府绩效管理奠定了制度基础；1981 年将政府绩效管理的职能进行了调整，由国务总理企划调整室到经济企划院；1983 年经济企划院编制《审查分析手册》作为业务评价的范例和指南，很大程度上增加了业务绩效和效率的比重；20 世纪 90年代后期着手实施以结果为导向的绩效管理制度；2008 年以后依据《政府业务评价基本法》，以政府业务评价委员会为核心，形成了一元评价管理体系。以上两个国家的实践，反映了政府绩效管理的过程也是一个不断探索和完善政府绩效考核和评估体系的过程。

　　3.2.3 要将全面质量管理的理念融入政府绩效管理

　　西方多数国家将增长、公平、民主、秩序作为政府绩效管理体系的价值核心，这具有普遍意义，在构建我国政府绩效管理模式时，也应当借鉴[26]。20 世纪 90 年代，全面质量管理理念引入公共行政管理领域，形成了以质量为核心、顾客为导向、服务为目标的全新绩效管理模式，其主要特点包括信息反馈与评估、目标管理和雇员参与质量改善等内容。

　　因其强调顾客导向，注重公共管理活动的效果和质量，从而激发了社会公众对绩效的关注。

　　例如，1988 年美国颁发总统质量奖，其原则是领导水平、质量及运行结果、战略质量规划、顾客焦点和满意度、过程质量管理、信息分析、人力资源发展和管理。1991 年英国梅杰政府发表《竞争求质量》，规定政府管理活动要经市场检验和评价，不断提高质量和顾客满意度。

　　3.2.4 要不断完善绩效考核和评估的途径及方法

　　在国外发达国家的绩效管理实践中，绩效考核主体日趋多元化。绩效考核由单纯的政府内部考核发展为由社会机构进行考核，并广泛吸收社会公众和服务对象的参与。20 世纪90 年代以后，质量和顾客满意度等相关指标在考核指标体系中逐步得以应用。例如，韩国政府开展范围广泛的顾客和信访满意度评价，将提高各方面满意度视作政府绩效管理的目标。与此同时，政府绩效考核和评估技术日渐成熟，可供选择的考核和评估方式日益增多，绩效考核和评估的科学、实效性不断增强。
　　
　　3．3 我国政府绩效管理实践

　　为完善办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，我国自 20 世纪 80 年代开始对政府绩效管理进行探索，虽然起步较晚，但在实践探索中也逐步形成了一些行之有效、可供借鉴、特点鲜明的管理模式。

　　3.3.1 青岛市目标责任制模式

　　我国早期的政府绩效管理以提高行政效率为核心，青岛市的目标责任制是这一时期的典型代表之一。1998 年青岛将目标管理理念引入绩效评价体系，2003 年首次把“三个文明”建设纳入到目标评价，并以此为核心确立目标体系进行综合评价。

　　其主要经验和做法：一是建立目标责任体制和目标层次体系。将工作目标、重要决策和部署安排转为具体的、可量化的评价指标，层层分解工作责任、权力和利益，落实责任领导、部门和人员，由上而下地建立一级抓一级、一级对一级负责的目标责任体系。落实领导目标责任制，依据集体领导、分工负责原则，对重要决策和部署安排明确时限要求、质量要求。二是落实目标制定、审议和考核程序。每年初，要求市直各部门、区县把该年度需完成的目标计划上报审核，通过后再反馈给市直各部门、区县修改并定稿。年中，落实逐级报告重要工作进展制度，根据目标完成进展情况随时对有关问题进行监控、检查和落实。年末，组建专门考核组对市直各部门和单位进行考核评价，并将考核评价结果在全市范围内进行大排序。三是注重评价结果运用。将单位主要负责人的政绩评价和本单位的评价结果挂钩，把评价结果具体量化到每位市管领导，并作为领导干部奖惩使用的重要依据。若各级党政主要领导工作落实不到位或者完成效果不好，将根据实际情况追究其领导责任，情形严重的进行降职、待岗和免职处理。

　　青岛的实践证明，实施目标责任制管理对于合理划分党委、政府及其工作部门的职责界限，树立科学、民主和依法从政理念，提高政府行政效率，改善行政管理体制具有重要的实践意义。但同时也有不足，其实施需要列举大量详细的目标项集合，并根据目标项的完成程度来确定绩效，对于目标项集合外的其他因素及结果容易忽视。

　　3.3.2 杭州市人民满意机关评选活动

　　20 世纪 90 年代后，我国政府绩效管理从以行政效率为核心的初级阶段发展为以服务质量为核心的深入阶段，评估主体从政府内部发展为引入社会公众。在这一阶段中，杭州市人民满意机关评选是比较典型的代表之一。2000 年初杭州市委、市政府专门建立评选办公室，着手在市直 54 个部门开展满意和不满意单位评选活动，重点依据各部门的工作宗旨、工作业绩、大局观念、行政效率、服务质量和廉洁勤政等情况进行评价。评选活动由市党代表、人大代表及政协委员评价、企业代表评价、市民代表评价和市直机关互评等四个主体构成。2005 年成立杭州市综合考评委员会，采取目标考核、领导考评和社会评价并用的办法对各部门工作完成情况实施综合评价；2006 年组建综合考评委员会办公室，作为负责市直各部门的综合绩效评价和效能建设的常设办事机构。

　　其主要经验和做法：一是成立评选专门领导组织。通过评选活动办公室、综合考评委员会及其办公室等机构，具体负责实施评选方案和指标的设计、调整、评价、回应和修正。

　　落实责任体系，通过明确绩效评价目标的方式，从上而下的实施绩效考评。二是实行自上而下与自下而上相结合。通过结合运用两种评价模式，使得市民参与程度大幅提高，政府绩效评价效度明显改善，有力推动了政府绩效管理的规范化和透明化水平。三是注重指标量化。满意评议以“满意”、“比较满意”、“基本满意”、“不太满意”和“不满意”等五个层次来评价工作绩效和服务态度，并分别赋予 100 分、75 分、50 分、25 分和 0 分，通过计算最后总分进行综合评价。

　　政府绩效管理改革的目的是“设计以结果为动力的改革计划”。在高绩效组织中，绩效责任制是指不论是只作为单独的个人还是作为集体的一部分都愿意接受而取得成效的责任义务[27]。杭州市通过开展“满意评选”，提高了责任意识、服务意识和目标意识，增进了行政效率，实现了良好的政治效益和社会效益。它从根本上动摇了我国历史传统中根深蒂固的“官本位”思想，使得政府官员开始接受公众对其服务和工作的评测，并在一定程度上改善政府公共服务，也为探索有中国特色的地方政府绩效管理改革之路作了有益的尝试[28]。

　　3.3.3 甘肃省第三方绩效评价

　　21 世纪后，我国政府绩效管理实践进入了以科学办法为核心的阶段，“兰州试验”是这一阶段的典型代表之一。被外界称作“兰州试验”的第三方政府绩效评价在全国尚属首次，“外部评价”作为一项制度创新实践而备受瞩目。2004 年，甘肃省政府开创了政府绩效外部评价的新形式，并成为我国政府绩效管理领域的新模式[29]。

　　其主要经验和做法：一是引入第三方进行外部评价。“兰州试验”评价过程是兰州大学受甘肃省政府委托独立完成的，开创了“外部评价”的先河。兰州大学是整个绩效评价活动的主体、组织者和实施者，独立进行了方案设计、专家选择、调查统计和结果形成等过程。二是拓宽评价主体范围。“兰州试验”评价主体包括社会公众、非公有制企业代表、学术专家和政府工作人员等，在很大程度上扩大了评价主体的范围，拓宽了政府信息来源途径。公民参与政府业绩测评能就政府选择应对的问题、政府选择的战略、政府承诺的资源以及政府为贯彻这些决策所采纳的行动等公共政策决策的发展问题做出相对公正的决断[30]。三是评价指标体系日趋科学。“兰州试验”评价指标体系根据省和市（州）政府所属评价对象不同进行分别设计，包括定性指标和定量指标、当前指标和长效指标。省级绩效评价指标体系包含一级指标 4 个、二级指标 9 个和三级指标 31 个，市级绩效评价指标体系包含一级指标 5 个、二级指标 14 个和三级指标 40 个，每套体系又分为上级层面、企业层面和专家层面进行设置。

　　实践证明，以“兰州试验”为代表的第三方评价，对于增强和提高政府部门绩效意识、调动社会公众参政议政积极性和热情、构建政府组织和非政府组织共同治理体系具有积极的推动作用。

　　3．4 我国政府绩效管理现有模式的经验总结

　　3.4.1 政府绩效管理需要高层领导的大力推动

　　政府绩效管理是一项深刻变革和系统工程，受社会关注程度高、牵涉社会利益广，需要各级领导的深入支持和推进。从我国目前进行的政府绩效管理实践探索看，都深刻认识到领导的推动对于减轻改革阻力、推进改革进行的重要意义，并逐步将这一有效做法以制度化的形式固定下来。尤其面对公共利益的重要改革和调整时，高层领导的坚持和推动显得更加重要。如甘肃的第三方绩效评价模式之所以冲破了传统绩效评估的界线并取得成功实践的主要原因就在于当地政府领导的决心与支持，非公有制企业主参与政府绩效评价时也逐渐打消“认为这是形式评估”的念头[31]。

　　3.4.2 政府绩效管理需要实行评估主体多元化和社会公众广泛参与机制

　　政府绩效管理中调整传统的评价机制，使评估主体倾向多元化，可以促进绩效评估更加科学、有效。社会公众参与政府绩效评价是目前相对公平、公正和合理的参政议政形式，是民主社会发展进步的必然要求，并在很大程度上受到了社会各界的普遍接受和认可，有利于与政府形成良好的互动关系。一方面，要引进社会公众对政府公共管理活动的评估，建立官方评估和社会评估、上级监督和公众监督相结合的体制，进一步打造服务型政府。

　　另一方面，为进一步增强绩效评估的科学性和有效性，在开展政府部门内部评估、上级评估和社会公众评估的基础上，还要考虑让相关专家或者中介机构进行专业评估。
　　
　　3.4.3 政府绩效管理需要进一步转变政府管理观念

　　转变政府管理观念是时代发展、社会进步的必然要求。适当地将冲击引入公共组织中，以便让组织保持警觉而不是恐惧状态，这才是关键[32]。我国传统政府管理的核心观念是效率，管理方式主要是以统治方式为主、习惯于作为社会生活的中心，实行的是权威主义、习惯于发号施令，履行的是全能和无限政府的职责、追求无限权力，习惯于用传统的单一的手段处理复杂问题、不能充分发挥和调动社会各方面的积极性。而现代政府绩效管理的本质要求是符合经济社会发展规律，树立服务政府、责任政府、法治政府、廉价效能政府和创新政府观念，遵循程序原则、法律原则、公共利益原则和全面协调发展原则。

　　3.4.4 政府绩效管理需要建立系统的绩效指标体系

　　对于绩效的衡量和评估来讲，绩效指标体系在政府绩效管理中起着举足轻重的作用。

　　从上述三种模式的探索实践探索来看，各地都比较重视绩效指标体系的构建，并根据各自实际情况进行了定性和定量设计、处理，这也正是其绩效衡量和评估能够取得成功的关键所在。在具体运作过程中，虽然各地的指标体系内容不尽相同、权重不尽一致，但都有一套相对固定的模式，对操作流程、考核标准、实施对象和涉及层面进行了明确，基本做到了能量化的尽量进行量化，便于衡量、比较和统计。其实践成果在于基本实现了绩效指标体系的科学化、信息化和制度化，在一定程度上实现了绩效管理考核的突破，为今后的政府绩效管理工作提供了借鉴和参考。