我国政府绩效管理现状及问题分析

　　第 4 章 我国政府绩效管理现状及问题分析

　　4．1 我国政府绩效管理的现状

　　政府绩效管理是一种全新、有效的管理模式和工具, 如今正逐渐应用于世界各国的公共管理领域之中。实施政府绩效管理对于落实科学发展观、转变政府职能、改进政府管理方式、提升政府信誉和形象具有十分重要的现实意义。随着我国经济社会发展、体制改革的进一步深化以及政府的管理职能的不断扩展，各级政府对绩效管理的重视程度日益增强，并各自在政府绩效管理方面进行了一些有益的尝试和探索。目前，我国的政府绩效管理可以大致划分为三种类型[33]。

　　4.1.1 政府机关绩效评估

　　这种评估方法的主要特点是：绩效评估是政府绩效管理机制中的一个环节，通过政府绩效管理机制的不断深入应用，绩效评估随之被普适性的广泛应用于各种公共机构之中。

　　实践中的具体案例包括管理人员和社会公众相对比较熟悉的目标责任制、行风评议制、承诺制、效能建设和效能监察等等。

　　4.1.2 行业组织绩效评估

　　这种评估方法的主要特点是：单项性特征相对比较明显，主要是政府主管部门针对某个具体的特殊行业、重要企事业单位确定评估体系，自上而下的进行定期绩效评估。实践中的具体案例包括管理人员和社会公众相对比较熟悉的教育部确定的学校绩效评估体系、科技部确定的高新区评估指标体系和卫生部确定的医院绩效评估体系等等。

　　4.1.3 专项活动绩效评估

　　这种评估方法的主要特点是：探索绩效评估体系的构建，采用系统的绩效评估指标体系对某一专项活动、政府的某项工作或者特定的评估对象开展定期绩效评估。实践中的具体案例包括管理人员和社会公众相对比较熟悉的厦门市“千家企业评政府”、南京市“万人评政府”、江苏省纪检委“应用指标分析方法对反腐败五年目标实现程度的测评”等等。

　　4．2 我国政府绩效管理存在的主要问题

　　我国政府机构改革相对频繁，目前仍然处在过渡阶段。因此不管是在理论方面还是在实践方面，我国政府绩效管理都还在一定程度上存在着诸多不成熟、不完善的地方。目前存在的问题主要有：

　　4.2.1 绩效目标的制定重短期、轻长远

　　绩效目标的制定需要有战略眼光和长远眼光。一直以来，我国政府绩效管理目标的制定对短期目标比较重视，而对长远发展目标则不够重视，对经济增长目标比较重视，而对社会发展目标不够重视，导致了各地政府只强调力争短期政绩，而在很大程度上不考虑长期的可持续发展能力。比如，目前问题比较突出的就是各地政府因为片面追求 GDP 而不注重生态环境的保护和可持续发展问题。

　　4.2.2 绩效指标的设定重偏好、轻沟通

　　绩效指标的确定应该坚持实事求是的原则，但在实际操作过程中，存在着较强的主观性。下级在进行时绩效指标设计时经常会按照上级的偏好来确定，上级部门关心什么、关注什么，绩效考核就评什么、考什么，上级部门不关心、不关注的指标，一般就不再进行考评或者考评的权重比较低一些。实际情况是，上级的偏好有时候会和组织本身的核心职能相冲突。
　　
　　4.2.3 绩效考核重形式、轻内容

　　绩效考核主要以官方考核评估为主，多是自上而下，由上级对下级进行考核评估，缺乏社会民意的参与，导致考核评估流于形式；绩效考核评估方法主要以定性考核为主，很少涉及定量考核方法；绩效考核程序缺乏规范化和标准化，上级主管职能部门的绩效考核评估都是单线考核各下级部门，并没有统一安排部署，导致下级部门多头应付，增加了考核评估成本和负担，情况严重的甚而耽误正常业务工作的进行；绩效考核评估过程公开透明度不高，外界监督力量薄弱，使得当前的绩效管理工作带有明显的封闭性。

　　4.2.4 绩效管理重评估、轻过程

　　绩效管理不是一个单一概念和直接行为，不只注重结果，而是一个行为过程和管理过程，有它自身的回应性和应用性。这种自身的回应性和应用性使得一个系统的绩效管理计划应当有预警指标内涵于管理过程中，通过预警使得管理人员对偏离绩效管理目标的相关因素在第一时间内进行相应的调整，以便达到更好的实现绩效管理目标的目的。而这一点是大部分所缺失的。目前，我国政府绩效管理工作仍然是重评估时期，多数绩效管理计划都没有预警指标，也没有很好地把绩效管理工作完全融入政府部门管理工作之中。因此，无论是在理论层面还是在实践层面，我们所谓的绩效管理大多仅仅是进行了绩效考核评估，缺乏绩效考核评估后的结果反馈和沟通，对于结果反馈和沟通后相对应的有针对性的配套和改进措施更是少之又少。

　　4．3 我国政府绩效管理问题的原因分析

　　对政府公共部门的绩效进行衡量，是加强和改进公共行政绩效比较可靠的基础。与私人部门不同的是，政府公共部门的绩效管理工作相对比较困难，产生困难的原因包括诸多因素。
　　
　　4.3.1 政府部门实施绩效管理的法律规范存在不足

　　目前，我国政府部门实施绩效管理及考核评估在相当程度上还属于一种自发的状态，没有一套系统化、法治化、科学化、程序化的制度体系。虽然我国政府为了更好的提高行政效率，进行了几次大规模的政府机构改革，但也只是仅仅停留在一些原则性层面上，带有明显的抽象化、概念化，没有相对明晰、具体和可操作性的政策性指导作为法定依据，更缺乏统一的法律、法规和相关政策作为应用的制度保障。因此，导致了绩效管理活动要想在我国政府部门全面地、系统地进行推进十分困难，没有整体的战略设计和宏观规划；政府部门绩效管理活动有时伴有一定程度的随意性和盲目性倾向，没有科学有效的实施策略、管理思路和方法；政府部门绩效管理活动往往实行“运动式”，使得形式大于内容，没有连续性和可持续性；政府部门绩效管理的评估标准、程序和方法不尽一致，很难进行相互对照、参考和借鉴。

　　4.3.2 政府部门对绩效管理全新理念的认同感有待进一步加强

　　公共行政价值取向的复杂性、利益机制的多样性，决定了公共部门绩效评估利益取向和价值取向更具争议性和主体性，这种争议性和主体性也会在很大程度上妨碍公共部门绩效管理的有效实施。具体来说，政府部门绩效管理是一个公共决策、实施、效果和影响分析的过程。一方面，对公共项目效果进行评价，不可避免地牵涉到关于决策者及相关人员各方面能力大小、水平优劣的辨识，从而使得他们出于自我保护也要消极应对评估。另一方面，因为公共部门的利益主体意识，自然而然地总要展示出公共项目的积极作用，从而维护自身的利益、加强自身的地位、巩固自身的权威、抵制外界的批评，使得绩效管理没有被充分利用，没有发挥出应有的作用，没有取得应有的效果。
　　
　　4.3.3 政府部门绩效指标体系欠科学完善

　　绩效考核指标的制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效，是成功的绩效管理必备的条件。从一些地方政府制定的绩效考核指标看，还存在一些局限[34]。一是存在着片面强调 GDP 的政绩评价方法。有的地方政府在一定程度上仍然只看发展速度、不看发展质量，只看经济效益、不看社会效益，以这种错误倾向制定的指标体系是不能被接受和采纳的。二是存在着职能工作在整个指标体系中所占考核权重较低的问题。职能部门要重在突出职能工作，应把履行职能工作作为工作的出发点和落脚点，同样，在考核时也应如此。只要职能工作完成的好，又没有出现其他违法违纪问题，就可以确定为“合格”或者“称职”以上等次。但在实际考核过程中，有的地方政府职能工作占的比重仅为 50%，导致考核的导向不清晰。三是考核目标任务没有有机统一的进行归类整合。一般情况下只是把上级要求的目标任务进行单项考核评分，缺乏和本身职能目标任务的结合，既增加了工作量，又达不到预期效果。四是上下级机关有时存在讨价还价。由于考核指标涉及范围、权重、对象、数量等因素，每一项有所变化都可能会对结果产生比较大的影响，所以在指标制定过程中容易引起上下级之间的分歧和争议，使得有时设定的评估标准没有按照客观实情得来，实则上下级之间的相互妥协和博弈。

　　4.3.4 政府公共服务的产出难以通过量化来呈现，运行的成本缺乏可比性

　　绩效管理的基本前提是以所有的方式来量化性能，根据性能指标来衡量。对于私营部门来说，这一般是没有问题的，因为私营部门的产品或者服务是能够用来买卖的，能够以货币进行计量的。而绩效管理在政府公共部门比在私营部门要复杂的很多，因为需要通过量化公共服务来实现。一方面，公共部门是一种极为特殊的部门，提供的产出主要是“非商品性”的公共产品或者服务。因为“非商品性”的公共产品或者服务不好用客观具体标准和数据来衡量，要准确计算其投入产出比率是很困难的，这也就是政府公共部门绩效管理所面临的公共服务量化难题所在。另一方面，政府所能够提供的竞争等同的服务单位的相对单一，使得很难获得实际成本和收益数据的比较，从而导致政府部门运行成本的可比性不强。

　　4.3.5 政府部门信息的收集、处理面临诸多困难

　　绩效管理的过程始终是以大量准确、可靠、真实的信息为基础的。若绩效管理收集到的信息存在差错或者偏差，那就掌握不了第一手资料，从而导致不能如实体现政府部门的真正效能。但是目前面临的事实情况是，政府部门的信息一方面存在着难以量化、渠道不通、来源受限等问题，另一方面存在着政治因素等方面的影响，使得政府部门的客观实情难以得到如实体现，这也正是政府部门绩效管理的难点所在。

　　4.3.6 政府部门绩效管理项目目标准确性不足

　　政府部门绩效管理项目的目标，在很大程度上存在着复杂性。在实际过程中，大量公共项目描述非常模糊，公共项目的目标非常笼统，并且常常受到政治和价值判断等因素的影响，在所有社会成员中不容易达到统一的观念或者评价尺度,同时项目目标的设计与实际脱节，在很大程度上存在着长官意志, 缺乏相对可靠的科学依据。由于政治因素的影响，从公共项目决策者的角度出发，有时经常把管理目标、工作目标等用文字性语言修饰完满或者模棱两可，从而为避免承担更多的社会责任而留有余地。这些恰恰就是建立评估考核标准、测量评价项目目标实现程度相对困难的根源所在。