郑州火车站地区管理体制创新的路径设计

　　五 郑州火车站地区管理体制创新的路径设计

　　马克思在《<黑格尔法哲学批判>导言》中曾指出：“批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁”①，在活学活用马克思主义理论过程中，我们可以把这句话理解为，再好的理论不能代替现实生活中的实践，只有将理论运用到之间中去，才能真正的推动人生社会发展进步。郑州火车站主体已成规模，大致模式已经固定，我们不能单纯的模仿法国里尔火车站、英国滑铁卢火车站等先进车站的管理模式，基础设施的巨大差异使得我们再照葫芦画瓢只会南辕北辙。但郑州火车站地区也拥有自己的优点，我们结合先进理论对缺点加以改造，使其危害减少到最小，对优点加以充分开发。

　　软硬结合，软的是服务，硬的是法律，服务要坚持“以人为本”的服务理念，法律要坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的基本原则。时间是检验真理的唯一标准，只有大胆创新，勇于实践，在实践中探索符合地区实际情况的管理体制，能够切实解决地区发展中的问题，才能根本性的推动管理模式的创新。

　　(一) 做好火车站地区管理体制规划

　　1 集中式监管与开放式管理相结合

　　根据郑州火车站地区管理现状，在充分分析国内火车站地区管理状况的基础上，笔者提出集中式监管与开放式管理相结合的管理体制规划。郑州火车站管理委员会是郑州火车站地区的行政主体，要紧紧围绕这个主体为行政核心，并发散式监督方式确保各执法部门、派驻机构能够依法行政。

　　将一些辅助性功能独立出郑州火车站地区管理委员会的行政范畴，比如一些卫生防疫部门、绿化部门、车辆停放指挥部门等介于事业编制与行政编制之间的部分，以市场化方式投标于专业的公司，这样既能够提升这些领域的专业化程度，提高服务水准，又能够节省管委会的行政开支，可谓是一举两得。

　　郑州火车站地区管理委员会对投标出去的部门实施监督管理，以考核方式确保其工作有效、高效的执行，对于派驻单位实施协调监督，以集中式的管理方式严格约束各个派驻部门，在完善规章制度的基础上确保地区的社会经济生活能够有序进行。

　　2 确保执法主体的独立性

　　由于目前郑州火车站地区管理委员会有一部分人员编制依然属于事业编制，其工资收入来源于事业税、执法所得，这就不能避免执法人员独立于利益体系之外。在执法人员的执法中也会兼顾自身利益，甚至会同违法犯罪分子产生利益联络，久而久之会造成执法主体的不作为，有法不依、执法不严的现象时有发生。

　　针对这一现象，要保障火车站地区治理主体的权限得到充分的运用，就需要城市管理当局组建一个独立运作、实体性质的行政机构。首先就是要确保执法主体的独立性，在对一些事业编制明显的部门投入市场之后，要对行政编制人员进行明确，确保火车站地区管理委员会的行政编制的性质，使得火车站地区的行政主体与行政客体只有管理与被管理的行政关系，从而保证执法的公平、公正，提升地区管理水平。

　　3 提升管委会行政级别
　　
　　由于火车站地区的状况复杂、派驻机构诸多，没有一个级别较高的行政主体是难以保证执法力度，也难以对各部门之间进行有效协调。在前面分析的国内各大火车站地区的管理问题时通过对比北京西站同南京站可以发现，较高级别的行政主体对协调各部门工作具有十分明显的作用，低级别的行政主体则难以有效实施。所以提升郑州火车站地区管理委员会的行政级别可以作为一个参考。

　　同时提升行政级别也会有副作用，比如增加了行政成本、造成机关臃肿，这一些副作用可以在体制改革中予以遏制，比如行政成本的提升可以通过附属机构市场化方式独立出去作为解决方式，而机构臃肿可以以提升人员素质，精简机构作为解决方式。可以说提高行政级别的同时做好改革创新工作并不一定会有十分明显的副作用。
　　
　　(二) 明确管委会与相关机构的职责划分

　　根据新的管理模式的构想，笔者认为应当从职能定位、组织结构、负责制等几个方面进行改革。

　　1 职能定位

　　在郑州火车站地区的整体规划和组织实施中，需要有一个专职机构负责对车站地区的硬件设施和软件设施建设进行宏观上的研究、规划和组织实施，以便于火车站地区的政策能够长期一贯的执行实施。目前来看，郑州火车站地区管理委员会就能够很好的担任起这一职责。

　　所以在对郑州火车站管理委员会进行职责划分时不能够孤立的看待其管理职能、协调职能，而是要全面的看到这个机构在长期驻扎火车站地区所积累的管理经验等微观作用，使得管委会在整个火车站硬件建设中能够提出建议、提出方案，也能够在软件制定时能够发出声音，而不是一味的执行、协调。

　　对于派驻火车站的机构部门，在明确其各自职能的前提下也要遵守统一的规章制度，不能够各行其是，使得诸多部门之间存在在政策、管理方面的冲突，同时对管委会的协调也置之不理，从而破坏了地区管理的秩序，可见没有统一的规章制度、职责划分是难以进行行政管理的。

　　2 组织结构

　　对郑州火车站地区的管理机构进行明确的组织结构划分是实施体制改革的重要方面。一般来说组织结构的划分分为智能结构、层次结构、部门结构三个主要方面。

　　(1)就智能结构而言，在进行管委会内部职能划分时，不能够模糊不清，应该责任到人，例如卫生部分的管理部分是某位负责人，而安全方面的责任人又是谁，在在责任到人的基础上实施统一管理，既能保证政策、方案的有效实施，又能够保证高效实施。

　　(2)就层次结构而言，是一个纵向结构，即在进行管理人员分配职能过程中，要注意相近职能的工作分配与责任划分，对于设计多个部门的管理工作做好授权范围、决策安排的工作，保证管理人员在职能分配后能够保证工作的顺利有序进行(3)就部门结构而言，要划分出各部门的一、二级结构，也就是一种横向的结构，在各部门、各层次和责任分工及相互关系方面，考量部门之间、岗位之间权责关系是否对等，以保证整个机关内部的平衡、有序。

　　3 “一把手”负责制

　　实施“一把手”负责制是保障火车站地区领导权和管理权的有力制度，也是火车站地区管理委员会较大自主权和自治权的有力保障，特别是在一些实践层面较强的具体操作上，更应该赋予一把手充分的权力，以保障权力的有效执行。

　　郑州火车站地区的管理工作任重而道远，管理人员由于素质参差不齐，在具体的工作分配上单纯依照规章制度进行分配，很难达到最优分配，这就需要“一把手”的分配权力与人事任免权。在招聘录用新进人员时，要通过国家正规的公务员招考，也要通过管委会领导部门的认真面试，在这个以实践为主、理论为辅的服务型岗位上，没有经过严格筛选是很难达到服务标准的。

　　众所周知“一把手”负责制最大的危险在于权力过去集中，绝对的权力导致绝对的腐败。要完善、加强对“一把手”的权力监督工作，实行责任到人，让权力同责任不分家，让权力在阳光下运行，切实执行上级下达的任务工作，做好郑州火车站地区的管理工作。

　　(三) 健全体制监督机制

　　通过对郑州火车站地区管理体制存在的问题，在对火车站及各派驻机构人员内所做的调查报告显示。人们对于目前郑州火车站地区的管理体制方面存在的看法有以下几点：

　　(1)首先是火车站地区监管混乱，缺乏有效地长远的监管规划。其次是机构层次职能模糊不清，对于问题的协调能力大打折扣。

　　(2)火车站地区没有行之有效法律法规，虽然政府部门多次修改地区管理规定，但依旧没能够起到实质性作用。

　　(3)地区管理者的能力不足，对于国家政策的执行，对于法律法规的运用都不到位。

　　但是由于火车站地区情况复杂，需要有特定的法律法规进行规定，于是在对此郑州市人民政府于 2005 年审议通过了《郑州火车站地区管理规定》，以政府令的形式颁布，直至 2010 年，随着郑州火车站地区情况变化发展，郑州市人民政府再次审议了新的《郑州火车站地区管理规定》由市长赵建才签署发布，于 2011 年 2 月 1 日起实施，同时将 2005 年发布的《郑州火车站地区管理规定》废除，新的《规定》颁布保障了郑州火车站地区管理委员会的行政执法权力的实施，为管委会寻找到了执法行政依据。但由于《规定》部分条款依然存在着模糊不清，缺乏可操作性，使火车站地区的一些不良的社会现象难以得到根治。

　　在制定新的《规定》的同时也要完善人事管理体制，做好人员之间的工作分配任务，做到各司其职，责任到人。同时在郑州火车站地区的监督管理中，要做到从内部监督和外部监督两个方面共同执行，并且以外部监督为主，内部监督为辅。具体措施有一下三点：

　　(1)郑州市人民政府要顶起对郑州市火车站地区管理委员会及火车站地区派驻机构进行定期评估和检查，及时纠错，防止出现大的监管漏洞。

　　(2)在管委会同派驻机构、管委会同市政机构之间建立起通畅的通讯机构，及时将工作中发现的问题及时沟通解决，并为新的规章制度积累经验。

　　(3)建立起有效地市民投诉机制，对于群众不满意的地方要及时开会总结，纠正改错，管委会内部也要对综合执法部门进行有效地监督。

　　(四) 完善考核机制

　　2008 年郑州市通过了《关于进一步加强行政执法队伍管理工作的通知》，要求各部门的行政执法部门要严格执行资格管理制度，在通知中要求从事行政执法工作的人员需要具有大专及以上学历，法定行政部门或者是一发委托从事行政执法活动人员要为正式入编人员，还做出了执法人员必须取得《河南省行政执法证》作为限定条件。这一系列的措施强化了对火车站地区服务人员的基本要求。增强了服务人员培训工作的执行力。

　　在考核制度上可以引入国际先进的管理模式，如平衡计分卡制度，在目前管理界，平衡计分卡被视为最为有效、实用的管理工具，随着这些年在国内的试点，已经不再陌生。郑州火车站管委会可以从三个层面进行考核机制设计。

　　(1)工作业绩层面，主要考核的指标是开支和成果的比率。在市场经济主导下，一定要注重对资源的最大限度的开发，花最少的钱办最多的事，尽可能少的使用人力、物力、财力已达到最大成效，在机关内部也要形成节约搞笑的作风，降低行政成本。在考核时既要看到取得的成果，也要分析消耗的资源。

　　(2)学习创新层面，主要考核工作人员的创新能力。在机关工作，由于固有思想的限制，工作人员一般都是墨守成规，不求有功，但求无过。一定要努力剔除这种思想，要鼓励职工实践创新，以成果作为晋升标准，以效率作为奖金标准。还要鼓励职工学习、深造，接受先进管理理念的再教育。

　　(3)业务流程层面，主要是体制的重塑。要想实现体制创新，完善考核制度，就首先要打破现有体制的束缚，对现有的组织结构设计、组织业务流程、奖罚制度、绩效考核等方面进行统一规划。

　　针对郑州火车站地区的管理现状，要根据公务员制度，一面要吸收老员工的管理经验，不能因为学历问题而一刀切。一面对中年员工进行现代化管理理念培训，不能造成地区管理形成人员年龄的断层，这样是不利于管委会及相关机构的制度传承的。还要积极吸收受过高等教育人才的加入，积极吸收具有高水平管理人才的加入，为火车站地区管理团队输入新鲜血液是提高地区管理水平的根本所在。