郑州火车站地区管理体制建设绪论

　　一 绪论
　　
　　随着国家中原崛起战略的稳步实施，中原城市群也逐渐形成规模，以郑州为中心形成了洛阳、许昌、开封、新乡等邻近城市紧密结合的中原经济区。中原城市群是河南省乃至中部地区承接东西部产业转移及资源运输的枢纽与核心，形成了辐射全国的重要增长区域。而中原经济区的交通运输业发展状况将对中原经济区的未来发展起到至关重要的作用。郑州火车站是河南客运交通枢纽，郑州火车站地区也是河南省最为重要的客流、物流集散地，保证此一地区的运输、经济秩序的良好运转是未来河南经济发展的重要支柱。本文通过研究郑州火车站地区管理体制创新进行思考、探索与研究目的就在于以点看面，寻找出一条能够保证郑州火车站地区未来数年稳定发展的新体制。

　　(一) 研究背景及意义

　　郑州市位于河南省中心位置，自古以来都是中华民族的战略腹地，而郑州火车站又居于郑州市中心，连接着京广线、陇海线两大铁路干线，是我国铁路大动脉的核心十字枢纽，总面积约 3000 亩，站房面积达 14.4 万平方米，拥有固定资产 6.5 亿元，有 7 座站台，客车到发线 13 条，日接待客车 330 多列，是全路特等客运站，“郑州站是京广、陇海两大铁路干线的交汇点，沟通南北，连贯东西的要冲，居于全国路网中心的重要位置上，素有‘铁路心脏’之称。”

　　①建国以来，郑州火车站经过数次大规模扩建改建，特别是 1988 年至 1999 年的改暨扩建工程，使郑州站经历了历史上最大的一次改建、扩建是的郑州火车站接待旅客能力得到大幅提升，特别是 2012 年 1 月 22 日郑州火车站发送旅客 18.8万人，刷新了建站以来的历史记录。

　　近年来郑州市对外交通运输业迅猛发展，可以说是发生了翻天覆地的变化。

　　首先是郑州航空港大规模资金的注入，又有郑州外围 11 个汽车站的扩建完善，京广高铁、徐兰高铁郑西段的开通使得郑州东站迅速发展，分流了郑州站的部分人流，这对郑州火车站既是危机也是契机。随着郑州市经济、文化以及基础设施建设的快速发展，郑州市火车站也在逐渐完善自己的基础设施，近年来火车站发展了 12 个候车大厅，可同时容纳 1.5 万旅客候车休息；安装了 60 多块电子导向屏，车站信息一目了然；购票方式也实现了多样化，出了 64 个窗口可购票外，还有 60 条自动问询热线、52 个室内代售点，形成了全方位的购票体系；高架候车厅外走廊上有 20 多个售货亭，能够满足旅客多层次购物需要。除郑州火车站外，郑东新区的高铁站落成通车，是世界上第一座时速 350 公里的国家高速铁路十字枢纽，距离郑州火车站 11 公里，两站相互呼应构成了纵横交汇的双黄金十字枢纽，对促进中原经济区建设具有重大的战略意义。

　　郑州火车站作为全国第二大客运站，日均发送旅客 4 万多人，过往人流达15 万人次，根据对外客运枢纽的日集散旅客流量分类，日集散旅客超过 10 万人的属于特级枢纽。

　　①可以看出郑州火车站属于特级枢纽，而郑州火车站地区脏乱差的以及管理上的各类漏洞给广大旅客朋友造成了很大的不便。一个人遇到的问题不算大，但这一个问题乘以日均人流 15 万人就变成了大问题，再乘以年均5700 多万人次就是巨大的社会问题。所以郑州火车站地区的管理体制创新关系到的郑州市城市品位的提升，城市综合竞争力提高，以及方便千万旅客行程的重大公共服务问题。

　　郑州火车站地区是郑州市经济发展的龙头地区，地理位置十分重要，是郑州小商品批发、交易的核心区域。其范围包括北至二马路立交桥南桥头，南至大同路南侧沿街单位和一马路邮政局围墙，东至福寿街东侧，西至火车站西广场的范围，随着西广场附近在未来几年将进行大规模基础设施建设，火车站地区的管理范围还将进一步扩大。但究其面积也不过二平方公里，却有着全国铁路客运“心脏”之称的郑州火车站、以及两个大规模的汽车客运站——客运中心站和二马路汽车站，还有数个规模宏大的小商品城。地区人流、车流量巨大，地区管理问题十分突出。从郑州火车站地区的发展现状来看，目前郑州火车站地区存在的治理难点主要有以下三个方面：一方面，郑州火车站地区虽然规章制度得到了完善，地依然缺乏长期制度影响所形成的管理文化体系。几年来郑州市人民政府针对火车站地区的独特区情，针对性的修正了不再合适的法律法规，但由于长期的行政体制没能得到完善，没能够形成有效行政文化体系。另一方面，火车站地区现有管理体制不畅，各管理部门之间、垂直单位之间力量、利益难以协调，条块分割、管理不同步、多头管理，职责不清对着郑州火车站地区管理委员会的重组扩建，这一现象得到了有效缓解，但依然没能从根本上得到解决从而影响了火车站地区的基础设施建设。第三个方面是郑州火车站管理委员会没有为郑州火车站地区做好长远的建设规划，特别是随着火车站西广场的建成，这一问题日渐突出。郑州火车站地区管理委员会在管理过程中也由于上述原因显得力不从心。彻底解决这一问题，必须从体制上进行根本性变革。

　　(二) 文献综述

　　郑州市虽然是“八大古都”之一，但殷都之后没有再成为规模性城市，近代郑州的崛起与铁路发展息息相关，被郑州市民亲切的称之为“火车拉来的城市”，而郑州火车站地区又是郑州市的地标性区域，自然备受社会各界的关注。

　　以“火车站地区管理”或者“郑州火车站”为核心内容的论文常有发表。如周明军在其《郑州火车站地区管理体制改革研究》一文中对郑州火车站的发展历程进行了详细的解读，针对郑州火车站地区的特点论证了其难以管理的数点内容，比如人口流动量大、人员复杂、惯习性犯罪现象突出等。针对火车站地区管理层，周明军更是点出了法制不健全、职能交叉、多头管理、管理人员能力低下等具体原因，为解决当时火车站管理体制的缺陷提供了十分有益的建议，而近年来经过郑州市政府、郑州火车站管委会的不懈努力，火车站地区的治安得到了有效治理，违法犯罪现象明显减少。倪凯旋曾于 2008 年整理了《整合策略引导下的城市综合交通枢纽地区更新改造研究——以郑州火车站西广场地区改造为例》一文，以当时郑州火车站规划大纲为蓝本，特别是针对西出口区域及附近地区的规划为研究对象，提出了诸多意见、建议，论证了郑州火车站地区发展的可行性与局限性，是研究郑州火车站地区管理体制的重要参考内容。

　　但时过境迁，这两边论文距今已有六年有余，郑州市交通事业发生了翻天覆地的变化，特别是郑州市政府下决心对火车站进行了大规模改造、扩建，建成了郑州火车站西广场，分流了部分旅客，同时建成了郑州地铁一号线，其中火车站出站口紧邻火车站西广场，又围绕着火车站广场修建了跨街天桥等等，这一类基础设施的建设大大缓解了郑州火车站的人流、车流压力。郑州市近年来城市规模也在不断扩大，外来人口急剧膨胀，围绕着火车站广场形成了数个小商品城的快速发展，也为火车站地区管理增加了新的压力。同时与国内外先进火车站地区管理体制相比，郑州火车站从理论创新到具体实践都有着十分巨大的进步空间，本文据此从选择火车站地区管理体制创新作为选题，正是基于社会现实问题解决考虑，希望通过以研究郑州火车站现状及管理方式创新对国内交通事业特别是火车站的规划、改造、升级提出有建设性意见。

　　(三) 研究目标及思路

　　1 研究目标

　　本文立足于郑州火车站及附近地区的管理现状，以及铁道部并入交通部而成立铁路总公司为展望，以当前世界先进火车站地区管理体制为视角，结合国情、省情、市情，审视郑州火车站优缺点，为郑州火车站地区管理体制的创新提供理论基础。火车站地区管理创新一点是理论创新，其次是实践的创新，同时两者互为补充协同发发展。2008 年发表的《郑州火车站地区管理创新》一文对郑州火车站的管理提出了各种建议，也总结了郑州火车站地区的管理发展历史，更为可贵的是结合了国际先进的平衡积分卡管理方式。但 2008 年至今已经跨越了六年，国内省内郑州市的社会情况发生了巨大的变化，特别是围绕着大部制改革和国家发展思路的转变，有必要对郑州火车站地区管理进行重新分析，结合近年来国际现金经验，探索出一条符合国情省情区情的可实践管理方式势在必行。

　　本文以结合服务型政府理念，坚持以人为本，为人民服务，探索如何将郑州火车站管理职能发挥到最大，如何将人民的满意度不断提高，如何提高服务人员管理者执法者的工作水平等问题，将是本文研究的重点。

　　2 研究思路
　　
　　本文的研究思路如下：

　　第一部分，“绪论”主要介绍了郑州火车站地区管理问题研究的背景及意义，以及相关的研究成果及不足之处，同时也提出了本文的研究方法、理论工具以及研究目标。

　　第二部分，“郑州火车站地区管理体制现状及沿革”，主要介绍了郑州火车站地区管理体制现状，指出了管理体制中存在的问题，并作出了管理体制创新的必要性分析。

　　第三部分，“郑州火车站地区管理体制整合策略”，通过对国内其它大型火车站地区管理体制的研究分析，进行比较，寻找有助于郑州火车站地区管理体制创新的有效方案，同时也制定了在管理体制创新中所要坚守的原则。

　　第四部分，“郑州火车站地区管理体制创新的路径”，这一部分主要针对第二部分中分析得出的管理体制中存在的问题，而在第三部分的基础之上提出四点创新路径。

　　(四) 创新点及不足

　　1 创新点

　　本文试图在两个方面有所突破，一是运用大部门体制理念对火车站地区管理体制进行改革，建议建立一体化机构，实行一体化管理。二是在现行管理体制的基础上，通过统筹分析火车站现行体制中存在的不足的基础上，逐条提出建议，再进行整合分析，从而最终得出有效的管理体制创新路径。

　　2 不足

　　由于火车站地区管理体制创新问题涉及面很大，理论繁多，更由于本人水平、论文写作时间的有限，收集的材料也不是十分全面，案例的选取也不到位，这些都有一定的局限性。同时由于本人对一些理论、政策的认识不足，可能在论文中存在着一些片面或者是错误的认识，这都有待于日后进一步加强研究和提高。

　　(五) 理论工具及研究方法

　　1 理论工具

　　本研究试图从多中心的治理理论、绩效管理方法理论和政府职能转变理论出发，引用大部门体制改革理念对火车站地区管理体制改革进行研究，从而对火车站地区的长效管理有所启示。

　　(1) 多中心的治理理论多中心治理理论是在公共管理研究领域出现的一种新的理论，其理论的创立者是以奥斯特罗姆夫妇为核心的一批研究者。与传统的治理理论相比，多中心治理有如下明显的三个优点：多种选择、减少搭便车行为以及更合理的决策。

　　这就为解决郑州火车站管理中职责不清、多头管理、管理不同步、管理空档、推诿扯皮等现象提供了理论根据。

　　(2) 绩效管理方法理论绩效管理方法理论是通过绩效管理体系使企业的战略转变为全体员工的行为，用绩效管理来保障企业战略的实现，打通从战略到绩效实现的通路。在绩效管理方式中引入了当前管理科学界公认的最先进、最有效的管理工具“平衡记分卡”(BSC)，通过具体明确的战略部署，创新机关绩效管理方式，提高火车站地区城市管理水平。

　　(3) 政府职能转变理论政府职能转变理论是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化的理论。本文中主要是指以下两方面：一方面按照权责一致的原则，调整行政部门的职责权限，明确部门间的职责分工，相同或相近的职能由同一部门承担，克服多头管理、政出多门。另一方面按照依法治国、依法行政的要求，加强政府职能体系的法制建设，实现政府职能运行的法制化。

　　2 研究方法

　　在研究方法上，本文将结合工作实际和相关理论知识，具体采用比较分析、实证分析的方法，依据研究问题收集资料，同时查阅目前国内有关此问题的研究文献，在此基础上进行理论分析与讨论。

　　(1)文献研究法通过购置和查阅有关中外区域治理理论、当代公共行政管理理论方面的文献，进行综合性的理论梳理和研究；收集和查阅我国各地火车站地区以及相似区域治理的管理体制方面的相关政府文件、法律法规和实施方案；通过图书馆，互联网等途径和工具收集国内外与火车站地区管理有关的可资借鉴的资料和信息，进行归类处理。(2)比较研究法利用收集的资料，主要对国内外不同的管理体制和管理方法进行对比研究，分析其在火车站地区管理中的优劣。(3)实证分析法本文通过引用大量国内外火车站地区管理体制中的优秀范例和失败案例，分析其经验教训和合理之处，以资借鉴。