郑州火车站地区管理体制现状及沿革

　　二 郑州火车站地区管理体制现状及沿革

　　郑州火车站是郑州市乃至河南省重要的经济增长点，是全省乃至全国的交通运输枢纽，“城市对外客运枢纽规划建设的终极目标是满足人们的出行需求，为人们的出行提供舒适流畅的运输条件，客运枢纽的服务水平正是对衡量客运枢纽满足人们需求最有力、最直接的工具。”

　　①作为交通枢纽，郑州火车站地区在管理体制方面近年来通过社会实践不断创新，但由于地区经发展水平的迅速提升，由交通枢纽内部问题、经济发展所带来的社会问题和国家体制改革，都要求着郑州火车站地方管理体制不断创新。

　　(一) 郑州火车站地区管理体制变迁路径

　　政治体制改革是在不改变社会主义政治总格局和权力结构形式不变的前提下，对政权组织、政治组织关系及其运行机制进行的调整和完善。政治体制改革是伴随着社会主义经济体制改革而进行的，总目标是在党的领导下和社会主义制度下更好地发展社会生产力，体现社会主义制度优越性，近期目标是增强行政机构的活力，克服官僚主义以调高工作积极性。改变政府与社会关系，压缩政府社会职能，使政府做好“守夜人”的工作，而充分的发挥出市场、社会组织的自我调节能力。但是改革不是一蹴而就的，改革面临着巨大的阻力。除了既得利益群体对改革的排斥外，改革期长，见效慢，财务支出短期内不减反增；事业单位员工话语能力强和制度体制网络的影响大，改革经营动力来源不足；社会公众参与改革的能力和意志分散，改革社会动力来源不足等因素阻碍体制改革。②所以对管理体制的改革要做深入细致的研究之后在付出行动，也要长期保持改革的信心和意志。

　　第一阶段，1988 年，河南省政府针对火车站地区的具体状况，在深入调研之后于 1988 年 4 月组建了二七区火车站管理处，成为了全国第一个火车站地区综合管理机构。第二阶段，随着市场经济的发展，郑州火车站地区旧的管理体制已经难以满足现实需要，经过郑州市政府仔细的考察、酝酿，于 2003 年将二七区火车站管理处更名为郑州火车站地区管理委员会，性质为郑州市市政府的派出机构。

　　第三阶段，为了打破管理体制的不足，郑州市政府先后于 2005 年 7 月 1 日颁布了郑州市人民政府 141 号政府令《郑州火车站地区管理规定》，2010 年郑州市人民政府再次审议了新的《郑州市火车站地区管理规定》，并于 2011 年 2月 1 日起实施，这一系列规定的颁布、实施为火车站地区管理体制创新提供了法律保障。

　　新的阶段，随着政府体制改革逐步深入，由上而下的体制改革将会对郑州火车站地区管理体制起到推动作用。在我看来有两点，一是人事制度改革，即改变了集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制，实现了干部人事的已发管理和依法监督，同时还构建起了国家公务员制度。二是大部制改革中的铁路政企分开，2013 年国务院发布《国务院机构改革和职能转变方案》将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担忒到不得其他行政职责，组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责。

　　所谓大部制即为大部门体制，就是在政府的部门设置中，将哪些职能相近、业务范围邹同的事项相对集中，有一个部门统一管理，最大限度地避免政府只能交叉、政出多门、多头管理，从而提交政府部门的行政效率，降低行政成本。

　　胡锦涛同志在党的十八大报告中指出：“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”

　　①大部制改革有利必然也有弊，在精简机构之后，一体化管理中，管理体系内缺乏制约力量也会出现各种弊端，比如权利过于集中，长期的执法过程造成执法人员执法麻木等等，对于这种未来可能发生的弊端要进行推测，提出有效的解决方法。将原来职责相近的部门合并也会引起部门职权积聚，要改变这种现象的发生，唯有转变政府职能，将政府职能由行政管理逐渐淡化而转变为保障服务性功能。总之，大部制改革是改革郑州市火车站地区管理体制的一次良机，也是提高郑州火车站与其他运输方式衔接的一次良机。
　　
　　(二) 郑州火车站地区管理体制现状

　　1 管委会管理体制不健全

　　郑州火车站地区管理委员会是郑州火车站地区管理的行政主体，是独立于二七区、金水区、管城区之外的独立办事机构。而火车站地区在行政划分上又属于二七区，周边地区分别属于管城区和金水区，由于在行政及执法在地域上造成了交叉，也间接地在一定程度使得火车站地区管理委员会不能同其它行政区一样独立行政。周边行政区相对独立、健全的行政管理体制使得郑州火车站管委会在一定程度上只能起到协调作用，并不能真正的发挥其行政主体的作用。

　　在郑州火车站管委会经历的三次大的变革之后，现在的管委会属于事业单位，在特定条件下可以组建执法机构进行行政罚款。作为一个处在三个行政区内的独立综合执法机构，本应该属于行政编制，但由于特殊的历史原因而形成了其内部既有行政编制，又有事业编制，虽然在 2003 年火车站地区管理委员会机构改革后，管委会成为财政全供的行政机构，但依然有大部分人员属于事业编制，性质上依然是自负盈亏的事业单位，在使得郑州火车站管委会不能够独立于利益之外，也在一定条件下造成了机构不自己觉得为自身谋利益。

　　管理体制的不健全也造成了管理理念的落后，郑州火车站管理委员会的日常工作多是围绕着综合协调、监督执法这两大职能来进行的。一方面由于火车站管委会什么都想管，可什么都不能全管，要对派驻火车站地区的各部门之间进行协调，大大降低了办事效率。另一方面，火车站管委会在监督执法过程中缺乏健全有力的行政支持、规章制度，所以在执法过程中也是畏首畏尾，对于一些违法犯罪事件不能够根治。再者由于管委会的日常工作多是围绕综合协调、监督执法这两大职能展开工作，也造成了管委会内的一些同志思维僵化，不能够更好的完善管委会服务社会的一些职能。

　　2 机构责权模糊、协调不畅

　　美国着名行政管理教授库珀在转述弗雷德里克·莫舍的话时认为：“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一次是最为重要的。”

　　①在新《郑州火车站地区管理规定》中将火车站地区管委会的职责进行了划分，概括出来主要包括了如下几条：1.规定了火车站地区范围，也划清了火车站管委会与地方政府的行政区域。2.规定了管委会的职责范围，如市政建设、文化管理、市场管理、价格监督等等、3.规定了管委会的权责，如不得违反有关法律、法规、规章和标准办理行政许可。4.面对突发事故是成立应急指挥体系和处置机制的相关规定等。5.道路交通、环境卫生、公共秩序及法律责任的相关规定。

　　但是从这些划分中我们可以清晰地发现在对郑州火车站地区管理委员会内部进行责任划分的同时并没有明确的区分开管委会同区政府下属机构、市政府下属机构之间的隶属关系，为多重执法、职能交叉、权责不分埋下了隐患。从郑州火车站地区管理的整体情况来看，管委会同各派驻机构之间属于“领导与被领导”的关系，这就决定了派驻机构同地区管委会之间的双层领导关系。

　　在《郑州火车站地区管理规定》第五条规定有：“公安、工商行政、交通等部门在火车站地区设立或派驻的执法机构按照各自的职责和分工，依法对火车站地区的社会治安、商业经营、交通运输、等活动进行管理，并接受管委会的组织和协调，其管辖的范围应当与管委会的管辖范围一致。”正是这种模糊不清的管理关系，造成了郑州火车站地区的管理混乱的现状。只有缕清地区管理中的分工与职责才能够改善管理混乱的情况。

　　3 管理过程中监督机制不健全

　　从历史经验来看，一个国家要想达到长治久安就需要有一套与实际国情相符合的监督机制，行政主体依此行政监督，形成政府授权、部门协调、有规可依的高效执法监督机制。监督机制健全的基础是法制的健全，依法治国的理念也早在建国之初就被国家领导人提出，这也是我们党带领全国各族人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观要求，是社会进步的重要体现，也是国家长治久安的重要保障。郑州火车站地区人流密度大，外来人口众多，又有着沉重的历史包袱，在此区域更要完善监督机制，保障郑州火车站地区各部门之间协调通畅、依法行政。

　　郑州火车站地区的监督机制不健全有内外两方面的原因。首先是外部监督机制不到位，郑州火车站地区派驻机构诸多，各部门之间在管理理念，执法方式上存在着很大的差异，所以在日常的监管工作中也时常发生冲突，而由于上级政府部门对部门的监督上多是以劝说、教育、引导等方式进行，没有形成有效的规章制度作为客观依据，所以也就没能够形成客观有效的监督机制。再者是郑州火车站地区管理委员会缺乏有效地监督机制，火车站地区人事管理中没有行之有效的考核机制，对于工作人员的执法能力、执法效果也没有能够记录备案，考核机制流于形式，在一定程度上也造成了人员的懒散、不作为。同时包括火车站管委会在内整个火车站地区的机构都没能够建立有效地奖惩管理机制，火车站管委会也没有权力干涉人事安排，从而造成了整个监督机制停留在纸面之上。

　　4 员工考核机制不完善

　　郑州火车站地区管理委员会及各派驻机构的工作人员普遍存在着学历不足、管理效率底、服务质量差等各方面的因素。首先，由于火车站地区工作繁忙，委员会内部缺乏对工作人员的培训，造成了管理者很少能够接受到先进管理理念的培训工作。其次，大部分工作人员的文化素质较低，对于现代较为先进的管理方式、管理工具使用上存在困难，特别是一些先进的管理软件的使用上存在着困难。再次，管理人员的基本服务素质较低，由于长期工作在管理工作的第一线，习惯性的以生硬方式对待被管理者，服务态度较差，工作人员将自我定位为公共权力的拥有者与执行者，官僚作风泛滥，服务态度较差。

　　北京大学王玉凯教授指出：“随着依法治国战略的实施和依法行政工程的建设，各级政府依法行政工作有了明显的进步。但是从实施依法行政的总情况来看，依法行政的观念还不够强，依法办事的水平也不高，离建立服务型政府差距就更大。”①“为政之要，唯在得人”没有一个行之有效的管理团队，再好的政策也难以执行，特别是对于郑州火车站地区这么一个关系城市发展命脉的地区，更要注重对人员管理能力的提高。

　　作为地区管理的主体单位，郑州火车站地区管理委员会的管理能力、执行能力、行政质量决定着火车站地区的发展情况。从目前取得的数据来看，不仅仅是郑州火车站地区，在全国各大客运站地区都存在着缺乏现代化管理人才的管理现状，这是导致我国交通运输主管部门行政效率低下的重要原因，只有努力完善我国社会管理部门的人才储备、管理理念、激励创新方式才能够实现我国客运管理的现代化。