郑州火车站地区管理体制创新的原因分析

　　三 郑州火车站地区管理体制创新的原因分析

　　郑州火车站地区近年来的迅猛发展，原有的管理制度已经很难满足现有的发张状况。目前郑州火车站地区最大的变化可以说是区域的扩大，由于西出口的开通运行，郑州火车站地区的面积扩大了近三分之一，伴随着西出口区域人流量的进一步扩大，西出口的商业活动将会日益繁荣，那时，郑州火车站地区面积至少是现在的一倍。另外，虽然西广场开通已经两年多了，但由于郑州市主城区分布在郑州市区的北部东部，所以人流量并没有迅速转移，郑州东出口依然显得拥挤，但通过仔细观察可以发现由于管理体制的更新，以及管理人员的辛勤工作，东出口地区的运输、商业秩序依然有序，特别是兴隆街与大同路的两座人行天桥的修建，将会使车流与人流得到分离，在一定程度上缓解交通压力，提高运输质量。加上今年来针对违法犯罪情况的重点打击，火车站地区的社会秩序有所好转，偷盗情况不再同前几年那样猖狂。

　　但不得不指出的是，由于郑州市近年来的迅速发展，私家车数量大幅提升，现有的道路宽度已经很难满足车辆的使用，特别是一马路与二马路，由于地区车流量大，道路显得拥挤不堪，两侧楼房也是上世纪七八十年代的建筑，已经显得陈旧，在未来可以对这两条马路进行拆迁或改造，同时将两侧门面改造成快捷宾馆或者饭店，解决旅客的住宿与饮食问题。西广场相对于东出站口而言没有长途汽车站，公交车候车区整齐划一，拥有 27 发公交首发站，充足的停车空间，地铁一号线的出站口，解放路立交桥建设及京广路地下通道为郑州火车站地区迎来了新的发展机遇。东出口两侧已经被郑州市政府纳入了改造区域，将来可以改造成集商务、运输、娱乐、食宿等一体化的商业中心。

　　(一) 郑州火车站管委定位不明确

　　从郑州火车站地区管理主体的机构性质定位来看，应当属于事业单位。事业单位是我国目前存在的一个特殊组织形式，它既不是政府机构，也不同于企业，而是二者的一个综合的组织形式。“事业单位是特指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国家经费开支，不实行经济核算，提供非物质生产和劳务服务的社会组织。它是政府权力的衍生物和扩展，具有高度的社会福利取向，经费依靠财政拨款，人员入编国家编制，机构设置有行政级别，事业由官办管官养等主要特征。”

　　①可以看出，郑州火车站地区管理委员会是属于行政执法类的事业单位。同时，郑州火车站地区管理委员会也是地区管理的行政主体，行政主体是指享有行政权力，能以自己的名义行使行政权并能够独立承担法律责任的社会组织。郑州火车站地区管理委员会是郑州市人民政府的派出机构，享有国家行政权力，并能够以自身名义承担法律责任，是郑州市火车站地区管理的行政主体。

　　但是，从目前火车站地区管理情况来看，管委会的的机构性质与职能划分的矛盾导致了火车站的行政主体在具体的管理过程中出现了权利定位不明确的现象。正是由于郑州市火车站地区管理委员会作为一个事业单位不具有必要的行政权力，因此在执法管理及各派出机构的协调过程中，缺乏绝对的权威，没有权利的保障，难以很好地实现地区管理协调的目的。这种现象所导致的后果是管理成本的不断提升。由于制度上的不完善，管委会相关机构在无法完成管理、协调的使命时，必然需要各种其他途径填补这一空缺，而填补的方式只能在制度之外，用人治管理的方式来实现，而我国自古以来就有着人治的社会传统，中国人在社会管理中重视人情世故也是贪污腐败，任人唯亲的重要源泉，因此，管委会的管理成本不断攀升，管理能力则停滞不前，有法不依、执法不严的现象一再发生。

　　综上所述，由于郑州火车站地区管理委员会是一个拥有广泛公共行政权利的管理机构，但将其定位为事业单位是难以将其行政权力广泛发挥的，因此，只有改变火车站地区行政主体的机构性质，才能够明确管委会的定位。

　　(二) 各机构职责分配不协调现象突出

　　郑州火车站地区职责分配不清楚的一个重要原因是《郑州火车站地区管理规定》对郑州火车站管委会的权责没有落实，间接地导致了地区管理中的职责不清的问题。在目前的现行体制之下，管委会作为一个事业单位，无法对各派驻机构实施有效的协调，各派驻机构的人事任免、财政支出等掌握在上级机构的主管部门中，而郑州火车站地区管理委员会没有任何的约束能力，因此，可以说上级部门并没有真正的将郑州火车站地区管理委员会的管辖权落实到管委会内部，而是在一定程度上分散了管委会的权利，而管委会在一定程度上只能起到协调作用，难以将管理权限发挥到最大作用。

　　作为火车站地区的行政管理的主体单位，管委会在实施对社会经济文化生活组织管理时，必须要依法行政，同时对产生的社会影响也要承担法律后果，但是作为一个国家行政机构，其内部权责的统一是非常必要的，也就是说法律后果要明确主体，要落实到个人，不能够出现权责不清、职责不明的情况，对于有利可图工作争先恐后，对于无利有责的工作相互推诿这是绝对不允许的，在地区工作的分配中要将权限、职责进行细化分配，谁的工作谁负责，谁的工作谁承担。

　　明确行政主体也是保证火车站地区管理政策的持续性与统一性的需要，在火车站地区管理是由具体的工作人员代表行政主体具体实施履行，但工作人员之间存在着水平、能力、思维方式等等差异，而行政主体的确立使得公务人员与国家质检存在了行政职务关系，“由行政主体把将众多的先后不一的公务员的行为统一、连续起来，并承担由各个公务员的行为所引发的法律后果。”由此来看，行政主体这一个概念本身是有功利性与工具性的，作为一个“舶来概念”也有其地域局限性，造成其内涵与外延存在着冲突，无论是引入外来管理理念还是体制制度都要充分的考虑社会环境的变化，不能够徒有其表的借助所谓先进理念与体制的外衣而不顾其是否符合国情而强加实施，，需要经历一段深长的中国化的过程，但不可否认的是在目前的地区管理制度中“行政主体”这一个概念的实施具有巨大的成效。在郑州火车站地区管理体制创新上就要遵循“实事求是”的这一中国特色社会主义理论的哲学基础，架构符合区情的与中国政治体制相协调的行政主体理论。

　　(三) 各机构之间各自为政现象普遍存在

　　目前，郑州火车站地区各机构之间存在着严重的职能交叉、各自为政的问题。郑州火车站地区的管理涉及多个职能部门，如公安、交通、民政、工商等等，再加上铁路内部也存在有类似部门，所以各部门、机构之间的权责分配问题向来是郑州火车站地区的头等问题。同时，也正是这种多头管理、各自为政的现象频繁发生，让许多违法犯罪分子得到了可乘之机，对郑州火车站地区的管理造成了很大程度上的负面影响。在火车站的派驻机构同火车站管委会之间存在着严重的只能交叉，对于一些油水充足的部分，各行政管理单位之间就时常出现利益之争，但是对于一些没有油水担责任的部分，则相互推诿，例如火车站地区客运部门对于一些出租车，客运车辆的管理上油水充足，但就有交警部门同运管部门两个部门进行管理，这两个部门职责分配存在着严重的职能交叉。但是对于如环境卫生之类辛苦但毫无油水可言的部分，则卫生部门同城建部门相互推诿，都不愿意担负责任。

　　火车站地区管理委员会同派驻的行政管理单位之间也存在着职能交叉现象。例如作为火车站管委会的文化管理部门，与火车站地区的公安局、工商局对火车站的文化事业都有管理职能，同时由于管委会文化部门从属于公安局。

　　工商局，使得管委会文化部门有其职而无其能，同其他部门联合执法时，只能作为陪同出现在现场，因为没有执法权，也失去了言语权。造成这种现象的原因就是行政执法权力分配 不到位，许多行政执法权需要行政授权与委托行使获得，但是行政主体资格的获得很难实现。郑州火车站地区管理委员会虽然是火车站地区管理的行政主体，但对于很多违法事件只能同其他部门机构进行协调处理，在一定程度上也造成了行政能力低下。

　　(四) 管理人员执法能力不足

　　近年来随着《郑州市政府关于郑州火车站地区管理委员会主要责任内设机构和人员编制规定的通知》下达将火车站管委会的管理职责进一步扩大。新管委会负责火车站地区工商行政、价格监督、食品药品检查、安全生产、新闻出版、计划生育、综合执法等职能，另外还成为了领导和监督市、区两两级派驻火车站地区的职能管理部门，增加了十几项职能。区域内的违章建筑、黑出租、假食品的治理工作显着，正是市政府对火车站委员会的机构进行优化重组，将不同职能部门单位之间的协调关系，调整为领导监督关系所带来的收益。

　　但是随着信管委会职能的扩充，其人员也呈现膨胀，新管委会下设有地区综合治理办公室、地区卫生管理，地区卫生管理处、地区市政管理处、地区城市管理综合执法局等，其中新组建的火车站地区城市管理综合执法局下设两个监察支队，分别负责火车站东、西两个广场，人员从过去的五十人，“扩军”的现在的一百余人。

　　①通过对比郑州火车站地区管理委员会在 2010 年的招聘情况来看，对于执法、管理人员的要求是大专以上学历，给予的是事业编制，这就大大折损了郑州火车站地区管理者的管理水平。以 2010 年统计仅郑州地区就有本科院校 18 所之多，每年毕业的全日制本科生达 20 万之众，作为郑州市内如此重要的岗位降低标准也只能说是对自身公务员队伍质量的重视不足。

　　同时由于火车站地区的执法涉及部门较多，如公安、民政、交通、工商等不同部门，一件违法犯罪事件的发生极有可能涉及多个部门，但不同部门之间存在着不同的执法方式、处理结果，条块分割，政出多门。往往会造成了地区管理中的执法不力现象的一再发生。另外，各单位部门之间缺乏有效地协调结构，更没有实现联合执法，或者是拥有统一的法律法规的约束，造成了各部门之间难以实现有效地协调统一，使得火车站地区的管理人员以及旅客对此都是怨声载道。