我国政府购买社会组织服务存在的问题

　　第五章 我国政府购买社会组织服务存在的问题

　　5.1 法律、政策不完善，缺乏制度保障

　　从适用全国的统一性法律来看，与政府购买社会组织服务相关的法律仅有基础性的《招标投标法》及《政府采购法》①.这两种法规也并未将公共服务明确规定为政府采购项目，也并未将社会组织立法规定为政府采购的对象，因此可操作性较差，因此目前政府所采用的法律都是企业招标的方法与程序，暂未有法律条文有针对性的行为约束。

　　从全国范围看，各地政府都是因地制宜，各不相同，未有全国同一的规章指导文件，并且只有少数地区出台政府向社会组织购买服务等鼓励社会组织发展的相关性指导文件，多数市到目前还没有任何这方面的文件。

　　5.2 社会服务供给不足

　　5.2.1 社会组织准入门槛高社会组织在民政部门注册登记要满足多项申请条件，譬如要有办公场所使用权证、足够的注册资金、需要政府部门挂靠等条件使得很多社会组织未达标而被拒之门外。目前政府部门一般也不愿意作为社会组织的业务主管单位，一是无利可图，二是可能带来风险。以上种种限制了社会组织发展规模。社会组织准入门槛高严重阻碍了社会组织的扩张，据调查，2011 年武汉市放宽社会组织准入门槛后，武汉市登记备案的社会组织有 12045 个，登记数量比同期增长 71%以上，公益类、科技类、教育类、文化类等社会组织发展最快。

　　5.2.2 社会组织承接能力有限目前来看，承接公共服务的社会组织承接能力有待提高，表现在社会组织发育不全，由于社会组织起步晚，数量较少，资金和机构规模也小，服务能力较弱，在公共服务方面依然处于探索阶段，必须要尽可能的提升服务意识、服务质量和专业能力，提升公共服务使用者的满意度。除此之外，社会组织参与者人员配置极不合理，缺乏专业对口人员和专业技术人员。

　　社会组织承接能力有限直接导致相关政府职能部门害怕放权、不愿放权，不放权又会加重政府部门工作和职责，大包大揽，只会累了自己，非专业性项目又做不好，让社会组织也没有生存空间。要大力培育社会组织承接公共服务能力，而现在全国社会组织的人才需求大于供给，缺口很大。依据我国社会公共服务发展规划，截至 2020 年，我国社会公共服务的政策运行需要基础服务工作者 600 万人、信息收集工作者 75 万人、社会其他方面需要专人人员 150 万，因此现阶段为了适应社会的公共服务需求的不断扩大，社会资源还需要大力挖掘，社会公共服务输出队伍还要进一步扩充①.

　　5.2.3 社会组织缺乏专业和创新能力专业能力是社会组织赖以生存的核心。而我国大多数社会组织大多数承接是传统福利性项目，仍然处于依附地位，主要依靠政府划拨，涉及领域也未有创新。从这一点来看，这些社会组织距离政府职能放权的目标依然很遥远。当然，还有另外一类社会组织，那就是正嗷嗷叫着等待政府“放权”的各种行业商协会。如果社会组织只能依附于政府“放权”来生长，会使社会组织一直处于被动地位，无法与政府同等地位谈判和讨价还价，积极性和收益会大大降低。

　　5.3 政府购买社会组织服务缺乏有效的竞争机制

　　《政府采购法》明确规定公开招标是政府采购的主要模式。结合各地的实践看，有些政府在使用公开招标前，设定门槛，细化合同，量身定做以致将指定的组织纳入招标中，将潜在的竞争者排除在外。条件越苛刻，目标就愈加明确。其次，明确规定合同履行内容。例如公共服务提供目标、标准等，也可对有条件的社会组织适当放宽。目前为止，我国购买服务以非竞争购买为主，政府相关机构必须与社会组织订立契约，在实践过程中面向社会公开利用竞标的方式确定社会组织途径尚不成熟。政府购买服务大部分还是由购买人自主选择的，购买者更倾向内部事业单位、行业协会来承担实施，甚至有的是购买人自己成立社会组织来实施。竞争机制的缺失不利于市场资源配置，降低了服务质量。

　　5.4 监督与评估未有效开展

　　服务监督与公共服务评价机制还不完善。目前，对社会组织输出的公共服务质量评估存在较多困难。向社会组织购买服务中，购买服务的价格评估上标准缺失、随意性过大，事后也缺乏公共服务水平与质量的评估。项目购买结束后，政府临时聘请专家、学者和第三方专业评估机构，评估具有短时性、匆忙性，导致有的社会组织滥竽充数，降低公共服务质量，造成公民对政府购买社会组织公共服务的公信力下降。此外，评估对象主体应该包括服务使用者，不仅仅是现以政府机关工作人员为主的评估主体，公众参与评估情况较少，从而易造成权利寻租，公众应有权利参与评估，而现有评估体系缺少以服务对象为主体的绩效评估体系。由于公共服务具有种类繁多，周期长，见效慢的特点，不同于其他的公共产品，这就带来了难以产品定价，指标难以衡量，服务质量难以评判等等的困难。同时，这也对购买社会服务事前购买标准制定，过程的控制与监督，尤其是事后的评估带来了极大挑战。从以下几个角度分析评估的困难性：

　　就评估标准而言，由于服务类别的不同，评价标准也各有差异。具有广泛应用性的准确估标准目前还未形成。从评估方法选择上来讲，对社会、经济、政治效益不同考量对象间的轻重关系很难具体把握。就资金评价而言，由于绝大多数公共服务作用时限较长，见效并不快，公共资金能够有效，短时间内不得而知，无法评估资金应用效果。从评估方式而言，主要是在政府内部组织进行评估，检查过程并不具有严格的手段和方法，因此主观随意性很大，无法真正实现客观公正。

　　5.5 购买服务覆盖领域不广

　　公共服务采购作用范围有限。现阶段，世界各国都将公共服务纳入公共管理范畴之内，实现了公共服务购买和市场化“外包”,包括传统意义上的纯典型的公共服务领域。购买服务覆盖领域不广原因在于：第一，资金来源有限，目前政府部门主要从这几个渠道购买：一是把部分职能转给相关的行业协会，并支付一部分费用；二是主要是购买社区服务。从而在社会保障体系构建、住房建设等方面购买不多；第二，政府还未充分体现出其推动公共服务发展的主体作用。对关系民生的保障性住房工程和市政工程关注不足，项目数量不多、管理混乱、投入较小，导致公共服务范围有限，购买领域窄等问题使得从受益对象而言，目前主要以企业、普通民众为主，而社会弱势群体并未惠及，因此受益面较窄；第三，未有统一全国性的购买政策，仅有《政府采购法》等非专业性未针对性的法律。地方政府购买公共服务项目发展不平衡。我国地方政府购买公共服务项目形式主义较多，没有严格的监管措施，使得公共服务采购只占极少数，资本投入量明显不足。从各地实行来看，上海、深圳、广州等沿海地区的政府购买公共服务的规模大，内地尤其是偏远地区规模小或无。