社会组织服务政府购买研究导论

　　第一章 导 论

　　1.1 研究背景与意义

　　1.1.1 研究背景

　　2013 年，国务院出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出， “十二五”期间要大力发展政府购买社会组织服务，要在全国建立较完善的政府购买公共服务体系。十八届三中全会也明确表示 “扩大政府对社会服务的吸纳力度，原则上只要是事务性层面上的管理服务，都将引入竞争，利用契约、委托等途径实现购买”.大力推广政府购买社会服务对我国政府职能转型、推进国家治理、不断深化改革有着重大意义。政府购买社会组织服务是指政府通过公开招标、定向委托和邀标将原本由自身承担的公共服务转移给社会组织，用来促进公共服务输出品质和提升资本运作利用率，优化资源配置结构，加大社会公共资源的利用率。此外还要改进社会服务管理结构，以便满足人们各种新的需求。

　　本文从我国政府向社会组织购买社会服务的现状开始分析，再探索国外购买服务的成功实践来寻求政府购买社会服务的发展对策，对于发挥政府在购买社会服务的重大作用具有重要意义。

　　政府购买社会服务由美国的社会福利制度演变而来。主要特点是“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”.我国从上世纪六十年代开始推行政府购买社会组织服务，这种模式仅在我国实行了几十年，还在发展阶段，未成熟。改革开放以来，我国的国民经济持续快速发展，当前社会结构、社会组织形式、社会利益格局也发生深刻变化，个性化需求日益增加，现有的社会保障制度和公共服务体系与公民日益增长的社会服务需求并不相适应，高效的公共管理体制和优质的公共服务体现了人民大众的物质文化需求，也体现了社会发展的需要，但是由于我国在此方面尚处于探索发展阶段，购买经验不足，社会组织承接能力有限，生产公共服务水平欠佳，目前已经难以满足社会大众不断扩大的公共服务需求。购买社会服务可以解决政府与社会服务需求之间的矛盾，实现社会组织多样化，培育社会组织发展，并且购买社会服务可以大力推进政府自身的行政体制改革和职能转变。政府不仅加大推行政府购买社会组织服务力度，同时还给予社会组织政策、物质、资金等方面的支持，培育市场经济主体多元化发展，所以说政府购买社会组织服务是未来各方面改革的必经之路。
　　
　　1.1.2 研究意义

　　一是契合行政体制改革的要求。在传统一元制模式下，政府既是购买服务出资人又是服务提供者。政府提供服务的特点是垄断性，社会组织与政府的地位不平等，无法向政府要求合理的权利，需求者被动接收服务内容，服务效果也不理想。这种垄断方式导致激励机制动力不足，缺乏执行力，并且造成机构臃肿、效率低下等问题。

　　其次政府权力过度集中，这也使得各类社会问题已经涌向政府，因此政府成了社会冲突的集聚点。公共服务的承担者在很长时间内是政府，中国政府是“大政府”, 常常管理社会和经济过多直接导致了降低社会、经济的运行效率。公共服务往往由政府各级部门直接提供，公众也习惯了由政府提供服务，政府“大包大揽”的思维根深蒂固。这种状况不只限制了社会组织的发展，还造成了社会管理、服务提升、自我提高机会的缺失，导致政府虽然承担了不断增加的职责和压力，但因为履行职责的专业才能缺失，使政府多次成为了社会矛盾集中点。假如目前仍然不进行变通，仅凭政府单方面的力量来处理各种社会矛盾，政府除了能力的极限性外还不能使得社会公众信服。

　　党的十八届三中全会认为要大力发挥市场的宏观调控作用，从而全面深化改革，重点是经济体制改革，关键的环节在于处理好政府和市场二者之间的关系。意味着就是要创新社会管理体制，政府要向市场、社会及地方都要放权，充分发挥三者的作用。

　　二是契合国家政府职能转变的要求。十八届三中全会《决定》指出，“要妥善处理好政府与社会二者之间的关系，提高政社分开度，激发社会组织、民间团体活力，依法推动自治主观能动作用。加强政府协调组织职能的发挥，进一步增加资本投入量，大力支持与鼓励志愿服务的发展。努力让政府部分权利分离早日实现，留下空间给行业协会、社会组织自由成长。”

　　政府要将自己做不好的事放权给市场，需要社会组织去做的事就还权。也就是要大力培育社会组织的发展，提升社会服务水平。从两方面入手，一是政府还权于市场，实现“简政放权”,政府向社会组织购买公共服务，就是把政府做不好的、做不了的服务给社会组织①.二是从全能型政府逐步向服务型政府过渡。政府不再包揽承担生产者、监督者、控制者等各种角色，而是顺应市场经济体制需要，向服务型政府过渡，逐渐成为公共服务的监督和引导者。

　　三是符合建立服务性政府的执政理念。根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》、《关于加强社会组织专业人才队伍建设的一件》和《中华人民共和国政府采购法》①的要求，要从多元化角度完善公共服务提供，引入竞争，进一步提高公共服务的市场化水平和供给水平，从而不断满足公众对于公共服务的需求。

　　1.2 文献综述

　　1.2.1 国外购买实践发展

　　创新公共服务管理是全球和时代的共识， 许多国家和地区政府致力于政府购买服务，在促进公共服务发展和改革方面作出了重大实践。

　　英国公共服务供给模式由从政府垄断、市场垄断、公私合作逐渐到政府购买、提倡竞争模式，当前英国的政府购买服务主要模式是招投标模式，也就是政府购买公共服务以合同化管理，社会组织实行投标竞争的模式②.美国早在 19 世纪中期，发布一项法案， 超过一定金额的政府采购必须使用公开招标竞争来承接。美国政府购买服务模式由公私合作转变为合同外包和公私合作两种模式。公私合作是私人部门和政府维持的一种长期合作，收益共享，风险共担的形式；合同外包主要由合同契约化管理。合同外包可以比较政府和社会组织的优势，取长补短，以提升服务项目的效率。

　　国外主要从引入市场机制，充分竞争来研究政府购买社会组织服务，总体上来看，各个国家公共服务购买方式主要有：一是合同模式，通过竞争和合同委托的形式政府把一部分职能交由市场来做；二是谁用，谁付费模式，付费机制的引入就要求人们在享用公共服务时向政府缴纳一定的服务费；三是非公竞争，公私共赢模式，政府不出资购买公共服务，通过特许和招标的形式交给公共服务提供商，并允许有承包商有投资收益权；四是补贴是指政府主要通过资金供给、税收减免、贷款低息等方式给予需要鼓励的收费公共服务项目以扶持。

　　1.2.2 国内研究现状

　　从研究购买领域来扩展政府购买项目。李慷等在《关于上海市探索政府购买服务的调查与思考》中认为我国各地购买公共服务对象涉及到社会保险、贫困救助等服务领域不多。

　　从创新购买模式角度进行研究。李崇义在《政府购买服务与社会组织发展》中谈论：“我国公共服务发展的必然趋势是市场化，改革是公共服务体系的必经途径。

　　分析现阶段主要以下模式：一是企业输出提供模式；二是社会团体合作模式。”学者贾西津认为国内各地实践主要形成以下模式：模式一，形式化购买，即政府向具有与政府部门之间存在一定的依附关系的社会组织进行购买，合同双方并非决策独立的两个主体，使用合同立定法律关系，具有雇佣关系。

　　模式二，指定性购买，也称非竞争购买方式，合同双方的主体不存在依附关系，双方具有独立性，但是购买过程中不存在竞争性承接过程。

　　模式三，竞争性购买，双方具有独立性、通过招标竞争，以签订合同的方式进行的，是典型的公共服务购买模式。

　　从购买合理化角度进行研究。嘉峪关市政府在《政府向社会组织购买服务探索浅见》一文中认为政府购买服务过程中，资金出现滥用、使用标准模糊、随意性、变动性大。资金由来财政经费预算还未实行整套标准，以至于存在很大变动性、随意性，在购买服务财政经费的预算、拨付、额度、使用等环节上尤为突出；竞争不充分，指定性购买较多，以事业性或政府自己组建组织占多数；在绩效评估方面，常以组织过程而不是以服务绩效作为考核依据。

　　从评估角度出发研究政府购买社会组织服务效益问题。徐家良在《政府购买公共服务的现实困境与路径创新-上海的实践》中认为：“政府购买活动常常淡化了评估”. 要实现提高公共服务效益需要制定合理的绩效评价体系或者引入第三方评估机制。

　　目前来看，与国外相比，国内对政府购买社会组织服务的相关研究，还处于初步探索阶段，缺乏各种创新成功实践经验的理论总结与推广，未来需要各个政府部门、社会组织、专家学者共同努力，从多各学科和可行模式的综合视角加以探究。

　　1.3 研究方法及创新之处

　　1.3.1 研究方法

　　本文主要结合新公共服务理论和核心治理理论，从政府购买社会组织服务购买程序过程分析合理性来入手，综合采用了多种研究方法。

　　（1）文献分析法。通过图书馆、自购图书以及借助因特网等手段，根据写作需要查阅了大量中外文献。对于中文文献，通过对相关文献的分类、归纳和整理，为论文写作提供了重要依据。对于外文文献，通过从大量相关网站上下载的外文原文资料进行参考和整理，制定了论文写作的基本理论概念和成功实践材料，为本论文的主体框架提供了理论支持。

　　（2）调查研究法。通过暑期实地调研得到原始资料，实地调查走访民政局、财政局。获取大量实地考察资料和准确数据，对所分析问题提供理性参考。

　　（3）比较分析法。对国外和国内政府购买社会组织服务成功模式进行比较和分析后再借鉴。
　　
　　1.3.2 创新之处

　　本文在结构方面进行了创新，通过政府购买社会组织公共服务运用“四元一体”分析，从资金提供者、承担者、服务受益者和评估者四个主体的效益和公正角度出发，以新公共服务理论和治理核心理论为基础，按照我国政府购买社会组织服务的程序顺序完成本文。