国外政府购买社会组织服务实践

　　第三章 国外政府购买社会组织服务实践

　　3.1 美国政府购买社会组织服务

　　从政府成本，引入竞争、雇员变动以及服务质量四个核心方面来分析美国的公共服务的标准框架。

　　3.1.1 降低公共服务成本

　　美国政府实施合同的精细化管理以控制购买成本，在购买前政府将购买合同分类及条款化。免去了中间采购环节，减小了采购时间，进一步提升了采购效率，大幅降低了采购支出。实施合同采购后，政府购买机构会选择符合条件的公共服务供应商。并且使用一系列的法律和法规约束各个环节政府采购人员的行为。

　　在招投标环节，出台了《信息自由法》、《及时支付法》、WTO《政府采购协议》

　　等法律保证前期投标公开透明，也能使参与的投标商充分竞争，政府以取得较低的采购价格。

　　3.1.2 引入竞争机制

　　市场化竞争以及政府购买竞争化是当前美国政府采用的最常见的两大竞争方式。通常，美国都是采用合同承包方式来获取各种服务权力，如收集固体垃圾、清洁街道、维修路面、各类培训等等。竞争力在美国政府的公共服务制度安排以及购买流程上体现得淋漓尽致，同时，也让政府职能显得更为公平与透明。在采购方式上，美国政府灵活变通，会依照具体情况选择与之相应的采购方式，诸如协商采购、购物卡采购、单一来源采购、密封以及公开招标采购等模式。对美国而言，其具体采购条例中，对具体不同的方式所适用的具体情况做了一一规定。例如单一来源采购这种模式规定在整个采购环节中只存在一个特定供应商。这对政府来说最为有利，一方面合理合法，另一方面掌握着主动权。这在一定程度上节约了采购成本，节省了不少资金，并使采购效率和质量大大提高。

　　3.1.3 精简公共雇员

　　衡量美国政府购买的关键标准为公共雇员的数量变动，一般来说，合同外包都会在一定程度上造成雇员数量降低。倘若美国政府将社会公共服务进行内部承包或是外包给其他承包商则可能普遍会发生裁员现象。承包商之所以能够顺利中标，极大程度有赖于雇员的良好的专业素养。雇员过渡常常包括：提前退休、解雇、优先聘用、岗位重新安排等方式。
　　
　　3.1.4 确保公共服务质量

　　第一，承包商管理制度，美国政府要求承包商报告，召开会议向承保商说明标准，根据提交的报告再选择承包商；第二，质量检验，美国政府首先考虑提供产品的质量水平及服务层次然后必须考量产品数量、服务覆盖面是否较广，质量检查贯穿了购买过程的全部环节；检查过程中，运用了随机抽样法、调查表法等统计方法；第三，公民投诉制度。该制度包括问卷调查、投诉反馈机制、承包商过失监管等。

　　3.2 英国政府购买社会组织服务

　　二战以后，英国率先建立了公共服务体系，起源于最初的社会福利。上世纪 80年代英国政府引进自由竞争机制对公共服务进行了彻底改革，倡导全国各地政府购买服务，改变了以往的“国家扶持”模式，变成了“社区帮扶”模式。

　　20 世纪末，英国政府购买服务形成“政府、市场与社区、志愿组织等第三部门”三者的合作模式，最大限度的提升公共服务影响力，为社会提供高品质的服务。这使得国民教育水平有了明显的提升，教育质量得到了彻底改善；公共医疗综合服务实力也有了一定提升，公共卫生事业实现了深化发展，公民医疗保障体系得到了进一步完善；社会就业率也有了大幅提升，人民生活有了保障；地方政府服务能力也在不断提高。2012-213 年，英国拥有社会组织 211 万家，拥有员工 245 万人。根据英国社会调查表明，每年志愿服务参与者高达 2040 万人。数量如此庞大的志愿者服务队伍所产生的工作量 120 万专职人员相当。依照英国国家统计，2007-2008 年两年间，最多的为社会服务类组织，这就保证了英国政府在高成本收益服务态势下，又对社会的发展起到了积极促进作用。同时，英国政府还将约 16.8%的博彩业收益用于支持不同的慈善组织，并建立了较为完善的专项资金配置机制。而计划中提到的“大社会银行”,集中了大量的限制资金，也用于支持志愿者服务。

　　2010 年起，卡梅伦政府，提出“大社会”战略，引入了全新的经营管理理念，努力探索出全新的服务模式。这种服务模式将以风险社会为己任，杜绝铺张浪费、腐败不作为、管理混乱等不良现象，强化社区职能，凸显其在公共服务中监管职能，让每个公民能够参与到社区服务中去。

　　在这种模式下，社区有了更大的权限，依存于社区的社会组织有了更广阔的发展。曾经英国政府部门花费约 10 亿英镑来扶持社会组织，帮助其输出高品质的服务，也为社会组织提供了雄厚的资本保障，并且为其减轻运作资本压力，这使得公共服务途径有了一定的拓展。此外，政府还利用权力下放和责任分工，建立起聘任制与合同制体系，通过市场方法来处理社会组织与政府之间的问题。此时，大幅降低了政府的运行成本，显着提高了政府效能。除了政府层面给予帮助之外，社会组织、社区间也进行信息交互，不但实现了管理上的互助，也使得服务方式等有了广泛的交流。尤其是社会民众在社区职能作用发挥过程中积极充当设计者、监督者，他们为公共服务输出者提供意见，表达其需求，形成一体化社会网络。如此一来，社会组织就能够充分挖掘各种社会资源，优化资源配置。根据这种发展状况，政府部分根据“小政府、大社会”的原则，将更多的公共服务权利委托至民间组织，除了救灾和帮扶社会弱者之外，英国慈善机构还将服务于社会各个层面和领域。

　　3.3 德国政府购买社会组织服务

　　不同于英、美国购买社会服务，由于受德国政治和传统文化的影响，德国在市场竞争机制参与公共服务并未直接引入，所以没出现过市场化、大规模私营化浪潮①.

　　目前，慈善组织在德国购买社会服务购买中占主导地位。

　　德国政府大力倡导社会组织、社会团体、个人等形式参与公共服务的组织和发展。社会组织的引入政府部门一般通过招标方式选择委托授权对象，以此来提升公共服务效率。特点有：一、采取了成本-收益分析方法、招标合同管理、全面质量监管等可计量的统计管理方法，合理化监督有效防止私营部门垄断的可能；二、购买领域范围不广，基础设施和服务购买较多。目前，德国购买社会服务主要包括公用自行车、垃圾处理等常态化服务；三、公众加入，在此过程中社会大众不但具有直接决策权，还具有公共服务项目参与权。此外与其他国家有所不同的是德国积极倡导社会弱势群体参与志愿者服务，为社会提供公共服务，所以民间慈善组织规模大。

　　德国社会组织提供的服务主要分布在以下几个方面：残疾人服务；儿童保护和寄托服务；成人群体减贫服务；就业服务；老龄陪护服务；家政服务；家庭保健服务等等。

　　3.4 日本和新加坡政府购买社会组织服务

　　以日本、新加坡为代表的购买活动中，政府占主导地位，社会组织较少参与购买。

　　20 世纪后期，日本首先提出了“市场化实验”②,政府尽量放权给市场，可以实现市场化的服务尽可能引入竞争机制完成市场化。政府部门减少对社会组织运作的干预，完全下放权力，给社会组织营造自由的经营空间，积极引导发挥其主观能动性，保证社会组织公共服务输出的独立性。尽管经历了一系列改革，政府仍然拥有经济干预能力，这种购买公共服务模式是与日本经济、文化、社会以及实际国情相符合的。政府购买公共服务的典型例子例如生活垃圾处理，企业通过招标方式来选择合适的垃圾处理组织，然后成立垃圾处理公司专门负责清理垃圾并与政府机构签订合同。项目公司的服务量根据合同约定计量方法进行付费购买。

　　日本的社会组织主要集中在保险领域、社会福利和国际合作等领域，由于日本政府对社会组织的准入门槛高、限制严格、政府干扰性强，社会组织只能在规定的领域运作，所以相比欧美的社会组织规模小。

　　新加坡公共服务模式的特点是因地制宜，选择符合国情的购买服务模式。新加坡人口组成绝大部分以移民为主，主要是华人占了去大部分，由于新加坡在发展过程中曾受到殖民统治。所以新加坡在公共服务管理与输出上具有亚洲特征又有西方特色，目前主要侧重于公共服务角色的转变，认为政府是公共服务的中介服务者非管理者，新加坡建立了高素质的公务员和社会组织队伍，产生了“组屋”创新购买服务实践，组屋是公共房屋，主要提供给中下阶级及贫穷的民众，从各个方面大大满足了公共服务使用者的需求。

　　新加坡社会组织分为官办组织和民办组织，民办组织多，新加坡政府大力推动志愿者服务团体建设，建立了强力激励机制。目前，志愿者服务团体是新加坡最大的社会组织，数据显示，志愿者服务团体又分为专职人员和兼职人员，比例为 1:20,大量社区服务是依靠高素质的志愿者完成的。

　　3.5 国外政府购买社会组织服务经验启示

　　3.5.1 引入市场机制

　　在公共服务改革中，各国政府购买社会服务方式不同，支付方式可以是资金、公共资源、税收返还以及财政补贴等方式，但相同点是引入了市场机制，运用了以下模式：合同出租是指把政府把职能交由从竞争中脱颖而出的社会组织，与其签订合同，社会组织依据合同标准完成合同中规定的内容，政府购买部门按照合同支付报酬。

　　政府部门职责是签订合同并监督评估。由于合同出租对政府业务起到了“减重”作用，在英国、美国等西方普遍采用。例如在美国，大约有 300 多余种服务是由承包团体向政府提供的。

　　使用者付费，属于“谁享用，谁付费”的模式。政府是提供者，使用者是消费者。这种模式优化资源配置、减少资金浪费。一般情况下，这种模式适用于能通过价格机制回收部分成本的混合公共物品领域或者对于使用者可以自由选择服务项目的服务领域，如桥梁、地铁、自助设备、娱乐设施等采用使用者付费公共服务供给方式。公私合作特点是社会组织利用政府给予的公共资源，通过特许或招标参与或提供某项公共服务，自身具有投资收益权。公私合作具有独有的优势在于不仅提高社会资源的利用率和公共服务的生产能力，还能运用市场供求机制显示真实的社会需求，合理配置资源。所以，公私合作主要用于像公路、堤坝、桥梁、铁路、机场等大型公共设施领域的购买。

　　补贴制度是指政府补助和凭单两种方式实施补贴来鼓励收费的公共服务项目，主要通过以提高项目使用效率。补贴形式主要包括资金补助、税收优惠、低息贷款等。由于政府对生产者补助，可降低一定的公共服务价格，降低运营成本，从而提高服务质量，使消费者享受更多更满意的公共服务。政府补助或税收优惠的例子有许多，比如养老金补贴、住房补贴、医疗补助等等。

　　3.5.2 大力扶持社会组织

　　首先在政策上给予支持，英国的《政府与志愿部门合作》政策表明政府与志愿组织是互助平等、价值共享的关系，政府也承诺在公共服务项目的重大问题上会与志愿部门进行有意义的沟通和交流。法国、新加坡和其他国家也和类似部门签订了平等关系的协议；其次，培育社会组织的基本能力。政府为社会组织提供财政资助用于团体能力建设，会投资在设备、培训、战略方面以提升组织内员工能力。

　　3.5.3 事前和事后评估相结合

　　美国利用采购前成本评估控方法严格控制购买公共服务资金和数量①.事前评估有以下优势：一是提高了决策的民主度。通过事前评估，政府、专家、组织及公众等其他主体可以参与到整个购买服务预算的决策中来而非之前仅仅由政府单一决定，提高了民主程度；二是资金配置环节的摩擦问题。政府购买社会服务涉及到拨款问题，预算资金难编也难以平衡各方利益，这是财政部门最头疼的问题。而事前评估能够减少政府部门与部门、政府与社会组织的后期配置的利益矛盾。