我国反腐倡廉制度体系存在的问题及建议

　　第五章 我国反腐倡廉制度体系存在的问题及建议

　　5.1 我国反腐倡廉制度体系存在的问题

　　5.1.1 反腐机构分工不明确

　　我国反腐与防腐的机构不在少数，包括各级人民监察委员会、人民检察机关等专门的监督机构，还有像审计部门、公安部门、工商部门、信访系统等也都有一部分工作与反腐败有关。然而在实际工作中，这些部门机关因缺少整合和协调，各部门的职能存在一定的重叠，导致了一些工作的混乱，容易形成相互制约又相互推卸责任的情况，既造成人力资源浪费，又给腐败分子以可趁之机。例如在举报上，目前有很多部门可以受理对公务员的举报，这首先会给举报人一种不知往哪边举报的选择困难，其次可能出现重复举报的现象，不同的受理单位收到对同一个人的举报，造成人力的重复。另外一个比较突出的问题在于我国无论是反腐败还是预防腐败的制度机制中都表现出了“右手反左手”、“右手预防左手”的情况，即同一级党委或是政府自身对本级的反腐工作负责，这样的机制机构设置很容易导致制度失去其原本应有的作用。

　　5.1.2 反腐制度不完善

　　近年来，我国对打击腐败的决心之大以及群众对反腐败的热情之高，使我国的反腐倡廉制度体系建设得到了巨大的进步，反腐工作也取得了一些令人振奋的成效，很多腐败被扼杀在襁褓之中，腐败现象也得到了一定的改善。然而，受复杂的国际国内各种因素影响，社会在发展过程中，尤其是社会主义市场经济发展过程中，容易出现许多新的问题，而现有的制度体系发展跟不上现在社会发展的步伐。随着现代科技进步加快，腐败的手段和技术也越来越高明，导致了某些领域的腐败呈显出恶性增长的态势。究其原因，还是由于我国现在的反腐制度不够完善。

　　制度建设是反腐败工作中尤为重要的一步，而部分制度设置并实施后并未达到其预期目的，这就证明制度建设有缺陷。有些制度跟不上时代的发展变化，还是延续传统的旧制度，导致制度的失效；有些制度完全依照上级指示，而不考虑并结合当地实际，也使制度效应大大降低?归结起来有以下问题：①制度设计不够科学。虽然在社会主义市场经济快速发展的今天，关于反腐倡廉的制度设置很多，而且也在继续不断的推陈出新，然而这些制度缺乏科学性，很多更像是为了应付当前局面而特别设定的，制度的生命力在不断发展的过程中逐渐消耗，这原因在于对反腐认识的不到位。这些制度之间难以有机的结合成一个统一的整体。

　　②制度的内容缺乏严整性、合理性和权威性。合理性是指制度的整体设置是合理的、可持续发展的，各部门能够结构合理、协调有序，工作能相互衔接而不重复，整个制度运行充满活力和生命力，能与时俱进。严整性是指制度的内容设置是严密的、完整的。腐败问题广泛的涉及到各行各业，因此反腐倡廉制度注定要成为一个系统的、整体的，对各行各业各个方面都有严格约束的制度体系。而在实践过程中，我国现阶段各部门的具体执行内容、程序、方法大多都只存在理论阶段，表面上看似严密，而实际操作却有困难，没有针对执行主体在相应措施上进行具体说明。严重影响了制度的权威性。③制度约束较为乏力。制度是一种严格的规程或准则，它本应有着很强的约束力，然而我国目前的反腐倡廉制度更多的是建立在公务员自身有一定自律性的基础上，它更强调公务员主观思想上的一种自律，缺乏强制性和约束力。很多制度在制定之初就具有一定的弹性，对于某些条件并没有设置具体的刚性要求，这就使得不同人对这些要求就会有不同的理解，从而在执行上就会容易产生分歧。比如在公务员廉政准则中关于廉洁从政行为规范中有一条为“接受可能影响公正执行公务的礼品、宴请以及旅游、健身、娱乐等活动安排”,那这种“可能影响”的行为到底包括哪些，在执行的过程中有很大的随意性，并不能完完全全的划出一条清晰的界限。

　　5.1.3 制度执行力不强

　　制度能高效运行最关键一环在于执行。一个制度设立了却未被严格执行，将会失去其原本意义，成为一纸空文。

　　目前，我国反腐制度执行力不强主要原因集中于公务员对反腐倡廉制度的认识不到位。部分公务员不喜欢制度，甚至厌恶它，因为他认为制度是一种束缚，影响个人能力的发挥；部分领导也不支持制度，因为制度限制了他们的个人权力?

　　在这些错误思想的影响下，制度在根本上无法被公务员认可并完全接受，有的甚至搞“上有政策、下有对策”,导致执行力大打折扣。制度设置的本身不仅仅只是为了做出规定，更要形成一种不敢腐、不能腐、不愿腐的文化氛围，使得无论是对体制内的公务员，还是体制外的广大群众都产生深远的影响。制度的设置针对的不是个别群体或特殊群体，而是整个公务员系统，包括了领导干部和基层公务人员。

　　此外，制度本身的缺陷也给制度执行力疲软带来了可乘之机，除了前文对制度的合理性、严整性、权威性的解析之外，反腐制度执行过程中的监督问题也是执行力不强的原因所在。现代汉语词典中对“监督”一词的解释是“对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标”,所以监督不仅仅是对公务员自身行为的监管，更重要的在于掌握制度的执行过程。然而在实际操作中，“讲人情”或“争面子”的情况屡有发生，大贪的案件时有发生，这都证明我国现阶段的监督工作没有做好。监督不力，反腐制度的执行就得不到及时的矫正，就很难达到原本的效果。

　　5.1.4 反腐败法律不够完善

　　设置相应的法律法规在反腐败建设中也是比较重要的一步。当前我国的反腐更多的强调提高公务员的自觉性和自身思想素质，但对于腐败后果的规定并不太明确。如果相应的法律制度不出台，就必将导致反腐败更加艰难。法律能保证制度的合法性和权威性，合法性在于制度的设计要遵循并符合中华人民共和国宪法及其它相关法律，这样也同时保证了制度的权威，在出现严重违反制度的行为时有相应法律作为保障。现阶段的中国处于由发展中国家向发达国家的过渡时期，经济的快速发展导致原有的一些法律在新兴的行业、领域存在漏洞，一些思想意志薄弱的人因此而受到诱惑，发生腐败。原铁道部部长刘志军因受贿罪、滥用职权罪数罪并罚判处死缓，是反腐倡廉工作中的一件大快人心的事件，也迎来很多律师的大讨论。在刘志军买官卖官过程中，收益者并不仅仅只刘志军一人，案发后对于买官者的惩处却很难做到面面俱到，因为我国法律对于这样的行为并不存在很明确的规定；此外，刘志军在位期间还嫖宿多名女性（性贿赂），而这种非物质贿赂在判决时并未入罪，这同样也是法律的漏洞。

　　5.2 对我国当前反腐倡廉制度体系的建议

　　5.2.1 加强党风廉政文化建设

　　***总书记在十八大报告中指出：“坚定不移反对腐败，永葆共产党人清正廉洁的政治本色。”“坚决反对腐败，建设廉洁政府，是我党一直以来坚持的鲜明政治立场，也是人民群众最为关心的重要政治问题。这个问题一旦恶化，就会给党和国家造成致命伤害，严重者亡党亡国。因此，反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣。”党风廉政文化建设具有根本性作用，必须要坚持依法治国与以德治国相结合。思想纯洁是我党保持纯洁性的源泉，道德高尚是公务员廉洁奉公的基石。公务员一定要保持坚定的信念、严固廉洁奉公的思想道德基石，筑牢拒腐防变的思想防线，始终保持清正廉洁的从政态度。

　　加强党风廉政建设，首先要进一步加大制度宣传教育力度，构建出以遵章守纪为荣、以违法乱纪为耻的思想文化氛围，加强公务员对法律法规的学习理解，做到心中有法、遇事懂法、处处守法。其次要健全权力运行机制与监督机制，由人民参与监督权力，让权力运行在阳光下。再次要合理宣传廉政文化，加强对公务员的思想政治教育，推广廉政文化，让反腐倡廉成为全民的共同目标。坚决抵制各种违法乱纪行为，树立法律面前、人人平等的思想，以社会主义核心价值观为指导，打造出一个公正、诚信、务实、为人民服务的公务员队伍。

　　5.2.2 抓好公务员思想政治教育

　　***总书记曾指出，全面从严治党是党的建设这一伟大工程的必然要求。

　　对公务员来说，思想滑坡是最严重的病变，思想上松一寸，行动上就会散一尺。

　　坚持从严治党，一定要用好思想建党这个传家宝，抓好思想教育这个根本，才能守住护好建党、强党、兴党的生命线。抓好公务员队思想政治教育应做到：①提升公务员个人思想素质。我国公务员因工作稳定被人们称为“铁饭碗”,一旦进入系统，就基本不会面临再就业问题，正是基于这种原因，工作多年的公务员大都在工作上“只求过得去，不求过得硬”,“遇事靠组织、做事混日子”的思想十分严重，导致个体思想素质普遍滑坡，腐败思想呈蔓延趋势。而目前新进的公务员又大多是通过考试层层选取，学历高但经验不足，极易产生一种自我膨胀感，影响了其为人民服务的宗旨意识，这也直接导致他们很容易受腐败分子影响，在心里滋生特权思想，如办事时总希望能拿到点好处以显示自己的特别。鉴于此，加强廉政文化建设应该贯穿公务员职业生涯的始终，形成反腐教育常态化机制，如加强公务员岗前反腐教育培训，定期组织腐败问题清理整治或清廉工作者表彰展览等，彻底将腐败行为消除在萌芽状态。②加强对腐败行为的批判。我国公务员队伍中对腐败常抱的一种态度就是“视而不见，听而不闻”.对于别人的腐败问题，有些人认为只要自己不腐败就可以了，更有甚者不以为耻反以为荣，偷偷向腐败分子学习，以个人获取实际利益为根本目的。因此，对于腐败问题要发现一起，从严从重处理一起、并从深层次、广角度找原因，不仅要在整个公务员系统内大力开展批评批判活动，还要展开全社会的舆论批评，纠正少数公务员甚至社会上一些“事不关己”的心态，做到对腐败行为的“零容忍”.彻底让违纪者无地自容、遗臭万年，让跟风者迷途知返、悬崖勒马。同时，注重建立整个公务员队伍的社会主义荣辱观，大力宣传表彰清廉典范，形成“以腐败为耻，以清廉为荣”的公务员从政荣辱观。

　　“千里之堤，溃于蚁穴。”公务员只有不断努力提高个人思想素质，始终保持“慎独”、“慎微”、“慎初”,不为物惑，不以情移，洁身自好，守住清廉。

　　“慎独”是要自我约束。公务员的慎独就是要求在自我监督时能守住道德底线，主动依据法律法规办事，不违法乱纪；“慎微”是要防微杜渐。公务员不仅要在大事上保持清醒的头脑，在一些微不足道的小事上也不能放松紧惕，从小事开始，防微杜渐；“慎初”就是警戒、谨慎于事发之前。一旦出现“首次”,就会不断诱发后续的无数次违法乱纪行为。每一位公务员都要打“首次”的预防针，坚决不给自己放纵的机会，严守道德的堤坝。古人云：“为官者，以”三慎“为尺，可量其身；为民者，以”三慎“为尺，可量其心。”公务员作为执政党的“代言人”,其行为的好坏直接表现出执政党的形象，影响执政党的领导效力，关乎一国的兴衰成败。只有他们坚持慎字当头，守住道德底线，才能不辜负党的培养与人民的信任，才不至于“一失足成千古恨”.

　　5.2.3 完善反腐倡廉法治建设

　　5.2.3.1 制定《反腐败法》

　　目前我国有关反腐倡廉的规定主要可分为两类：一是国家法律法规，主要指《刑法》、《公务员法》。两者对反腐倡廉的要求和规定，一般都比较宽泛、没有对具体的行为界定。二是党或国家机关和某些部门颁布的各种规章制度、公告、通知等，这种规定相比而言稍微具体一些，但缺乏效力，而且容易出现部门之间发文的重复。当前的反腐倡廉体系中仍存在法律不严谨、立法空白等问题，因此，一部能将这些所有的法规文件等进行系统的梳理的、完整的《反腐败法》是必须的。

　　20 世纪 90 年代《反腐败法》第一次以一号文件的形式提出，到现在为止却仍没有完全的出台并实施。反腐倡廉迫切需要有相应的法律法规作为保障，现在很多被惩治的腐败案件都只能依据《刑法》、《公务员法》来定罪，虽然腐败分子受到了制裁，却仍有很多社会影响深远但无法被定罪的情况发生。制定《反腐败法》能有效弥补当前反腐倡廉法律法规的漏洞。对腐败的构成要素、反腐机构、腐败的惩治等都需要清晰界定，做出统一的规定，把反腐倡廉的各项工作都纳入到法律保障的范围，做到有法可依。加快出台《反腐败法》，是反腐倡廉工作的一项有力措施。

　　5.2.3.2 加大制度的完善与创新制度对于腐败的意义前文已有详细论述。然而，我国目前的制度设置并不完善，传统的反腐倡廉体制和公务员行为规范已经不能适应现代社会的发展与时代的需要。整个反腐倡廉制度，从制度的原则、宗旨到细则、执行与监督、考核都需要进行完善，使它们成为相辅相成的一整套连接体系。目前我国一些廉政制度设置过于宽泛，对很多细则并没有进行规定，导致在执行的过程中不容易把握，弹性很大，对此情况需要不断的完善制度。比如在公务接待上，我国虽然在《党政机关国内公务接待管理规定》中明确规定不准用公款大吃大喝，然而对于“大吃大喝”却并没有设置一个明确的标准，具体实施的时候只能依靠人为主观的衡量，实际操作中很难把握尺度。

　　制度的完善需要科学性作指导，应该加强对公务员，尤其是领导干部的监督，做到决策、执行、监督相分离又不完全脱离，办公事务的规范化和对外的透明化，做到公平、公开，才能得到认可并在实际社会活动中得以落实，保证公务员能自发遵守这些准则。除此之外，制度的设计还需要进行一定的创新，不能照搬别人的经验。随着我国改革开放的深入，世界科技的广泛交流，完全的照搬其他国家和地区的经验只会陷反腐倡廉工作于尴尬境地。这个过程在于①把握时代发展脉搏，不断的调整完善制度，及时查漏补缺，废除过时不适用的，修订存在明显缺陷的，细化部分比较宽泛的，尽量让制度简明、高效、可执行性强。②深化制度与改革开放相统一，在借鉴发达国家和地区的经验的同时，结合我国过去的经验教训，创造出既能调节好人民内部矛盾又能有效协调社会利益的新制度，以此来保障我国反腐倡廉的成果。

　　5.2.3.3 落实公务员财产申报制度公务员财产申报制度，是一种以制度的形式来强行要求公务员将其财产公开、透明，以接受公众的监督。这项制度既能加大对公务员的监督力度，预防腐败发生，也能提高群众对政府的好感度。很多反腐倡廉工作做得成功的国家，如美国、英国、新加坡等都明确了公务员财产申报制度，并形成完整的法律体系，取得了很好的成效。我国在 1995 年发布《关于党政县（处）级以上领导干部申报的规定》

　　是我国建国后首次有关财产申报的成文文件，但它涉及的申报主体过少，财产申报的内容也十分有限，存在不少漏洞。

　　目前我国群众对公务员财产申报的呼声很高，它一能有力的预防腐败，让腐败分子的灰色收入无处藏身；二能增强政府公信力，公务员财产接受全民监督，对社会公开，完全透明，不让群众对公务员财产有一丝猜测；三能有助于公务员自我约束，在遇上利益诱惑时会再三考量，同时在申报财产的过程中不断接受监督，自觉遵守法律法规和职业道德规范。但要落实这个政策还需要做的很多，首先对于申报的主体，不应该是部分领导人或者基层人员，应该坚持平等原则，要求每一位公务员都能参与进来。其次关于申报的程序也要作出规定，避免出现漏报、谎报现象。申报的内容也要具体做规定，公务员个人及其直系亲属的财产都需要上报，包括不动产、投资、存款都需要有相应的登记办法。
　　
　　5.2.4 提高反腐倡廉的制度执行力

　　5.2.4.1 建立领导干部带头执行机制通过分析大量的反腐案例我们不难发现，在反腐倡廉制度执行过程起主导作用的还是领导干部。领导除了需要做好决策、上传下达的工作之外，更重要的应该是模范带头作用。干部的层级越高，证明其权利范围越广，一旦他们发生腐败问题，造成的危害则会比普通职员要严重的多。有少部分领导干部因自身素质不够高，制度意识淡薄，在制度落实的过程中出现表里不一、对自己和下属采取“双重标准”,这种情况下，即使他再三强调廉洁从政、反腐倡廉，也难以使下属信服并自觉遵守。2014 年陕西省就对此进行试点，把领导干部是否如实汇报个人情况作为晋升的“硬杠子”,向那些试图“耍小聪明”的人“开炮”.这一活动不仅有效弥补了制度在执行力不强的漏洞，而且对各级公务员起到强烈的震慑作用。

　　自古以来，无论是一个政党还是一个国家、一个团体，领导干部的模范带头作用对于机关乃至整个团体都有着极其重要的影响。正所谓“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”因此，在反腐的道路上，领导干部就应该以身作则，起到带头作用，认真执行制度要求，努力维护制度的权威性和法律性。在要求下属做到廉政之前，自己首先带头清廉，不自恃位高权重而将自己凌驾于法律之外，积极营造出法律面前人人平等、制度面前没有特权的反腐氛围，不把权力行使置于制度之外，这样才能保证制度的执行力。

　　5.2.4.2 建立制度执行的长效机制建立制度执行的长效机制，即制度制定之后不会因时间的推移而失去效用，不要虎头蛇尾，最终功亏一篑。我国目前在很多制度的执行上都不持久，究其原因是因为一些领导和部门存在重制定而轻执行的思想。在制定之初，干劲十足，领导相当重视并参与制订，各方面都给予高度配合，制度规定还能严格执行，然而随着时间推移，到了后期的跟进中，领导注意力转移或者执行中出现给人情、放水、破例等现象，导致许多制度流于形式。如在禁止公款大吃大喝上，每年都有相应的提法，在最初的实施阶段确实很严厉，全国上下都严格贯彻执行，然而时间一长，因各方面的松懈，公款吃喝又慢慢的死灰复燃。

　　制度不能长效还在于监督检查机制不够完善。一个制度的出台要有配备有相应的监督制度，以保障制度的落实。监督的作用在于实现对制度执行的实时监控，保证制度在执行的过程中不疲软、不走偏。完善的监督检查机制，不仅能够在有效检查控制制度的执行，也能极大的激发各级严格遵守制度热情，保证制度执行达到预期的效果。相反，如果监督机制存在缺陷，无法控制制度执行的全局，缺乏应有的纠错机制，制度的执行就会呈现出一种听之任之的状态，出现执不执行一个样，执行到不到位也一个样的局面。制度的成效有时甚至完全取决于领导者的主观态度，沦为其滥用职权的工具。因此，建立完善的监督检查机制也是制度形成长效机制的一个重要手段。

　　5.2.4.3 制度执行与绩效考核相结合绩效考核其实也是监督的一种，只是前文中的监督侧重于强调制度在执行过程中个人主观意志上的监督评判，而绩效监督则是将前者在特定的时间节点进行了定量定性。制度的执行落到最后在于执行二字，执行就能被考察，它不像制度属于看不见摸不着的，制度一旦被执行，就成为具体办的事，就可以被量化考核。

　　绩效考核就是针对制度制定的整体指标、评价标准及方法等内容，依据反腐工作定期所取得的具体成效，对部门包括公务员个人执行制度情况进行跟踪、记录、考评，以此来作为公务员年度总结、职务晋升的依据。这样就能使反腐倡廉制度执行考核延伸到工作职责和掌握权力的方方面面，维护其权威性，提高公务员的积极性。

　　当然在绩效考核的过程中也要注意完善考核规则，注重规则的科学性、系统性和明确性，对破坏规则的行为要严惩不贷；同时注意增强考核的可操作性，推行公开竞争、考核透明、不断完善考核流程，便于社会大众进行监督；可以将绩效考核与职务晋升直接挂钩，营造竞争氛围，强化竞争观念，但同时也要消除竞争顾虑，避免出现以竞争为目的而不择手段，使公务员在竞争中将制度的执行由最初的外在压力内化为自身的自觉意识。