我国反腐倡廉发展历程及公务员腐败现状分析

　　第二章 我国反腐倡廉发展历程及公务员腐败现状分析

　　2.1 我国反腐倡廉发展历程概述

　　2.1.1 建国初期的反腐倡廉策略

　　新中国伊始，我国的反腐倡廉工作只是处在起步阶段。1949 年 10 月中华人民共和国刚成立时，全国上下百废待兴，国家的组织机构和基本制度都是一步一步从无制度阶段逐渐建立起来的。随着中央、地方各级纪律委员会及人民监察委员会（后改组为国家监察部）的陆续建立，腐败惩处趋向法制化。然而制度体系建设并不能一蹴而就，而制度缺失造成的管理漏洞很容易滋生腐败。从动机上来看，一些官员获得权力后思想松懈麻痹，腐败现象在社会中开始显现：特权思想造成侵占公物、挥霍公款；物质短缺催生以公谋私、投机倒把。主要表现为：①贪污浪费，主要表现为非法占有公共财产、公款吃喝玩乐等；②投机倒把，表现为在国家治理初期、物资匮乏的情况下，伙同奸商进行投机活动，谋取私利；③官僚主义，有些领导干部搞特特殊化，公权私用，任人唯亲，将权力视为自己攫取财富的特殊途径。

　　这一时期反腐倡廉的重要特点在于充分发动群众，利用群众的监督和检举来发现腐败、惩治腐败。社会对腐败危害的认知水平较高，思想比较统一，群众对政府信任程度较高，对反腐工作开展热情很高。发动群众、走群众路线，是中国共产党一直以来的方针政策，大规模的整风运动开展比较彻底，使得大量腐败问题得到及时遏制，也给潜在的腐败分子带来强大的心理震慑。但是过于片面的强调阶级斗争，扩大政治斗争，导致“文化大革命”时期国家机构和基本政治制度受到极大的破坏，反腐机构受到极其严重冲击，中央监委被撤销。

　　总体来说，建国初期国家廉政体系的基本框架已初步形成，为反腐倡廉进入制度化轨道奠定了一定的基础。这一时期的反腐倡廉偏重于强调公职人员社会主义道德观念，并辅之以一定的惩罚措施。反腐倡廉的制度体系虽已初步形成，但还很不健全而且需要长期的完善与发展。

　　2.1.2 改革开放初期的反腐倡廉策略

　　十一届三中全会的胜利召开，为我国描绘出了一幅崭新的社会主义伟大蓝图。

　　会议上首次提出“对内改革，对外开放”,并恢复了中央纪律检查委员会。在之后的十一届五中全会上又确立了国家行政监察体制，设立监察部，这些对当时的反腐倡廉工作起到巨大的推动作用。

　　改革开放使我国完成了由计划经济向社会主义市场经济的华丽转型，然而在制度转轨初期，权力集中与物资短缺给一些官员提供了大量的寻租机会，例如价格“双轨制”、土地审批等，出现了“官倒”、拿回扣等腐败现象，尤其金融业成了腐败的多发领域。在当时有一些犯罪分子进行腐败活动的同时，还偷偷将家人和腐败所得转移到国外，成为“裸官”,部分人甚至潜逃出境。转轨时期的中国腐败非常严重，腐败手段更为隐蔽并呈现多样化势头。这些现象的发生，是在经济转轨过程中，国家没能及时出台与经济体制变革相匹配的制度有密切的关系。

　　腐败行为的蔓延破坏了国家政治、经济等方面的秩序，反腐的呼声越来越强烈。1989 年 8 月，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于贪污受贿投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通知》，在全国范围内掀起了反腐的热潮。

　　当年，全国检察机关仅收集到有关贪腐案件的线索就多达 116763 件。同年，在借鉴香港廉政公署经验的基础上，广东省人民检察院率先成立了反贪局，以指导国内检察系统的反贪工作。这一时期的反腐倡廉仍然是注重于道德教育及查处案件，虽然力度较大，但由于制度的不完善，反腐工作并不能得到长期有效的执行。

　　2.1.3 现阶段的反腐倡廉策略

　　随着中国共产党第十六次全国代表大会的举行，国家经济体制转型进一步深入，投机倒把之类的腐败问题也得到有效控制。然而，一些正处于改革过程中的部门和领域由于制度的缺失，腐败现象比较严重，如税务、金融、房地产、进出口等部门都成为腐败问题的重灾区，部分司法人员和执法人员贪污腐化、徇私舞弊，将法律的权威和人民的信任抛之脑后，给我国的社会主义市场经济的发展带来了巨大冲击。在五花八门的腐败案件面前，现行反腐制度显得捉襟见肘。

　　在这一时期，我国继续加大对腐败的查处力度，同时在建立健全社会主义市场经济体制的过程中，不断的加强制度建设，颁布和修订大批的法律法规。2004年中共中央先后出台了党内监督条例、纪律处分条例等法规，尝试扭转这种监督乏力的局面。这些法规的颁行，对于持续深入反腐、加强党风廉政建设和公务员监管起到极大的促进作用。与此同时，中央纪委和中组部正式成立了巡视工作小组在各省市展开工作，对公务员，尤其是领导干部进行监督。比较着名的是上海社保基金案，这不仅是查处腐败分子，更对其它的想腐还未腐的公务员形成一定的震慑，对我国的反腐倡廉工作起到了重要作用。

　　这段时期，我国的反腐由过去的着重于干部自身道德素质修养的提高逐步转向思想教育与制度建设并重。
　　
　　2.2 我国公务员腐败现状分析

　　2.2.1 腐败的主体层次越来越高

　　建国初期，腐败现象大多集中在一般干部或具体经办人员身上，而到 20 世纪80 年代中后期，腐败主体逐渐开始向厅局级和省部级干部转移。据统计,从 90年代中期开始，每年因贪污受贿而被立案侦查的高层次干部都在近百人以上，近些年更是尤为多。从原重庆市委书记、委员薄熙来，原陕西省安监局党组书记、陕西省安监局局长杨达才，原中共十七届中央政治局委员、常委周永康，甚至到原中央书记处书记、中央军事委员会副主席、中华人民共和国中央军事委员会副主席徐才厚，等等，无一不是近年来所查处的贪腐案件中令人震惊的高官。

　　2.2.2 腐败的涉案金额越来越大

　　随着腐败主体官职升高，所涉及的贪腐案中出现的权钱交易也就越骇人听闻，涉案金额也必然水涨船高。从国家能源局煤炭司原副司长魏鹏远家中搜出的现金折合人民币约 2 亿元，为建国以来，国家检察机关破获的最大的一起现金腐败案，因收缴的现金过多，清算现场烧坏 4 台点钞机。十八大以来，反腐风暴愈演愈烈，公务员队伍中的蛀虫也被更多的曝光，除了不断被曝光的腐败高官之外，很多相比较而言不那么起眼的“小官”也相继被爆出收受大额贿赂。原秦皇岛市城管局副调研员马超群家中被查搜资产折合人民币约 1.3 亿元（其中不包含房产 68 套）。

　　潘玉梅，南京市栖霞区区长助理家中搜出约美元 53 万、人民币 170 万元，查搜的现金净重达到 26 公斤，利用点钞机清点都足足花费了一个半小时。“小官巨贪”更显示出我国公务员腐败中涉案金额呈现飙升趋势。

　　2.2.3 腐败运用的手段越来越复杂

　　我国公务员腐败按行为主体数量分类，可分成个人腐败和群体腐败，目前趋势是由过去的以个体腐败为主导逐步发展到以群体腐败为主导。原重庆市委书记、委员薄熙来一案中，涉案的人员除其家庭成员帮助收受巨额贿赂之外，还有其它一些高管参与，形成权权相护的复杂关系网。随着我国社会主义政治经济法制的不断完善，对公务员的监督和权力制约也不断增强，个人腐败行为越来越困难。

　　如今的腐败由个人腐败逐渐向群体腐败转移，采取家庭合作或者官官相护，出现“有福同享”的局面。近几年的腐败案中，常常出现由一件腐败案牵扯出很多相关联的人，这些相关联的人中不乏高官，甚至有的是机关的一把手。从薄熙来案中即可看出，导火索是王立军擅自滞留美国驻成都领事馆事件，引出薄谷开来联合张晓军的杀人案，最后牵扯出薄熙来的贪污腐败及作风问题。为避免所谓的“牵一发而动全身”,很多官员会相互勾结甚至发展为同盟，如果体系内个别官员东窗事发，同盟为了避免全军覆没，都会采取互救措施。这些行为使得一些腐败分子有肆无恐，既增加了腐败复杂性，又加大了查处、打击腐败的难度。更可拍的是，部分监督部门的行政人员也会被拉拢腐蚀，成为腐败问题的保护伞。

　　2.2.4 腐败的隐蔽性越来越强

　　在我国，涉及反腐败工作的部门相当多，党的纪律监察机构和行政监察机构在各省、市和县层面上都有地方性职能部门。除此之外，人民检察院、政府监察部门、审计部门、工商部门、公安部门、信访系统等也都有一部分工作与反腐败有关，这些都是传统的监察方法。然而随着科学技术水平的不断提高与国际间合作的不断深入，腐败的隐蔽性越来越强，传统的反腐倡廉制度并不能充分有效的来发现腐败、防止腐败。例如网络反腐最成功的典型就是“表哥”杨达才，在不同地方场合所佩戴的各种手表，这些手表款式多、价格高昂。案例中即将腐败所得转移成物质的实体，而不是现金或者存款。另外，部分公务员在收取巨额贿赂之后，想办法将部分财产转移到自己子女或远房亲属的名下，有些甚至转移到国外，即“腐败外溢”,通过外逃寻找“避罪天堂”,转移并漂白赃款。这样的做法增强了腐败的隐蔽性，而且使追缴赃款的难度加大，给国家造成重大损失，严重影响国家形象。

　　2.3 公务员腐败的成因及危害分析

　　2.3.1 腐败的成因

　　美国学者杰拉尔德？E?蔡登在其论文《建立关于腐败的一般理论》中指出，影响腐败产生的原因包括：①意识形态因素。xuwuzhuyi的意识及其自以为高人一等、不受道德约束的专横的倡导者在人类的历史中占有一席。②外来因素。腐败具有传染性，没有哪个社会是孤立的、不与其他社会发生联系的。③经济因素。当政府无法提供出令人满意的公共产品与服务，发不出体面的工资时，雇员就利用手中资源来换取任何可以得到的东西以弥补对工作福利的不满意。④政治因素。

　　公共官员拥有公共决策的权力，这些决策在很大程度上可以影响甚至是决定每一个受其约束的个体的命运。个体总是倾向于作出有利于他们的决策或是妥协。⑤社会-文化因素。来自生活和社会的压力会导致公共官员为了提高生活质量和社会地位而进行的不端行为，或者默许了他们的这种不端行为。⑥技术因素。行政系统内部制度的缺失或不完善，也是造成腐败产生的原因之一。

　　国内外的一些经验表明，行政腐败蔓延程度往往与经济转型有着一定的关联。

　　包括我国在内的不少国家在经济处于转型建设期间时都出现了较为严重的行政腐败现象。尽管反腐部门的设置众多，党内有纪律检查委员会，政府有监察部、审计署，司法有检察院等，但由于政府的管理体制与制度建设相对滞后，使得腐败分子有机可乘，产生了大量的腐败行为。可以归结为以下几点：①反腐败体系配置不健全。一套完备的体系配置需要有事前预防、事中监督和事后检查的整套方案。尽管一直以来，各党政机关都会发布一些反腐倡廉的文件，但是对于具体的如何惩治腐败并没有设置出相应的具体措施，对很多官员来说，这无法起到威慑的作用，其预防效果的不理想可想而知。另外，在具体的工作中，由于权责不明，分工不细，我国的监督机构并没有独立的法律地位和权力运作体系，而是与其它机构并行，由同一个领导管理，这种情况事中监督并没有太大的作用，领导可能发生腐败行为。②公务员劳动报酬水平参差不齐。由于我国地域广阔，东西部发展不一致，另外机关办事的内容差异，导致长期以来不同党政机关公务员的劳动报酬水平相差甚远。有些部门因其“油水”丰厚而成为大家共同追求的“肥差”.而相对来说属于“清水衙门”的部门会心有不平，一些行政人员会为了“弥补”这种落差而利用自己手上的权力来谋取利益，同时有一部分官员对这种行为产生一种认同心理，甚至参与其中，腐败就开始蔓延。③公务员晋升制度不完善，导致腐败有机可趁。目前我国公务员的晋升制度为竞争上岗制度，即如果行政系统内厅局级正职以下的领导职务出现空缺时，可在系统内部采用公开竞争的方式遴选领导职务候选名单.这种制度表面看是遵循公平、公正、透明的原则，但在实际过程中，有可能由于权力集中于大领导手上，部分领导为了达到晋升目的采取贿赂或拉关系的手段，从而出现腐败。④对腐败行为存有侥幸心理。在上面分析的腐败现象中可以看到，腐败的手段越来越复杂且多元化，曾经有学者用内容分析法分析我国腐败现状的一些其它特征，其中提到腐败具有一定的滞后性，即很多腐败行为并不是当时就能够被发现的，大部分腐败案件的查处时间都有一定程度的滞后，有相当一部分甚至为十年左右或十年以上，这也为一部分人官员提供一些侥幸心理--如果运气好，就没有人能发现自己腐败，或者一些能证明自己腐败的证据可能已经消失。

　　2.3.2 公务员腐败的危害

　　腐败的危害范围广、影响恶劣，甚至给国家的发展会造成比较严重的冲击。

　　谈到腐败的危害，可以从经济、政治、文化等方面来研究。从经济上看，腐败会侵蚀我国社会主义事业的经济基础。经济基础决定上层建筑，这就直接导致我国社会发展的必要基础会受到打击甚至是破坏。虽然腐败并不完全等同于权钱交易，但从目前所被发现的腐败案件来看，所有的腐败到最后都会涉及经济问题。即使是高官，或有一定的经济基础，但其最后的腐败行为还是涉及到了巨额财物。一直以来，我国都坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度，但是腐败行为严重影响了制度执行的公平性、公正性和有效性。从宏观角度来看，腐败对社会经济建设所带来的损失远远不止于被查处时所报道的涉案金额，比如原铁道部部长刘志军案[3]:其在位期间，通过卖官为自己铺设了一个四通八达的利益输送系统，覆盖铁路部门至少三个层级，卖官所收取的贿赂数不胜数。刘志军案涉及到了巨额的经济问题，但其带给社会的损失却并不止于卖官的收入，在其卖官之后，一些买官者随之效仿，将较低一点的职位通过卖官行为卖出，从中获取利润。如果任由腐败问题继续蔓延，势必会动摇甚至摧毁社会主义经济基础，最终造成我国社会主义事业变质。

　　在政治方面，腐败会导致人民群众不再信任党和政府，而我党的执政之基正是广大人民群众的鼎力支持和坚决拥护。腐败是利用私权对人民利益的非法占有，虽然只是党内少部分人的行为，却能导致人民群众对全党失去信任，使党和人民群众之间的关系受到挑战。中国共产党一直是我国的唯一执政党，各级机关人员的言行举止就是我党形象的一种外在表现形式，也影响着我党的执政地位。如果在公务员队伍中，腐败行为增多，意味着为人民服务这一宗旨在实际践行过程中被大打折扣，执政能力也会减弱，党的执政基础更会被动摇。我国社会主义核心价值观在其美好社会表述中推行自由、平等、公正、法治，而腐败行为的滋生的蔓延却恰恰成为这一美好愿景的绊脚石。腐败，概括来说就是一种以权谋私的违法犯罪行为，它扰乱了社会的正常秩序，诱发了腐朽生活方式的盛行，从不同方面影响和破坏着我国社会主义和谐社会的构建。

　　以思想文化角度来看，腐败也会对人们的思想和社会风气产生影响。客观上分析，腐败造成的思想文化毒害比导致的经济损失更为严重。腐败的蔓延，是一种以腐败文化为根源的、荼毒整个民族思想道德和人文素养的现象。原铁道部部长刘志军买官卖官，使有能力的人无法在合适的岗位施展才华，没有能力的人却身负重任。虽然只是个案，但如果任由腐败长期发展，会对那些真心想要为群众谋福利的公务员产生巨大打击，有些人甚至可能会因此而转投到腐败的队伍中；而那些坚持清廉、为人民服务的人也因为只有一己之力而不能更好的为群众谋福利。久而久之，我国公务员的整体素质不仅很难得到有效改善，甚至有可能逐渐恶化。腐败的长期蔓延容易形成一种腐败文化，即一种权力与利益相互交换的思想，这种文化一旦形成，就会不断的渗透到日常生活的各个方面，对人民群众的日常生活习惯乃至整个社会风气都会产生潜移默化的影响。

　　综上所述，腐败问题给党和国家带来的危害是渐进式的、毁灭性的，而且带有较强的隐蔽性。如不加以遏制和根除就会使民心涣散，国本动摇，最终葬送掉社会主义事业。一个执政党如果纵容腐败，无异于自毁前程，自掘坟墓。