我国腐败问题的治理体系探析绪论

　　第一章 绪论

　　1.1 研究的背景及意义

　　1.1.1 研究的背景

　　2012 年 12 月 4 日在中共中央政治局会议上通过的关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定将我国反腐倡廉工作推向了一个新的高度。该规定强有力的整顿了党风、惩治了腐败，一大批腐败官员和违规干部纷纷落马，全国上下一片叫好。据中央纪委监察部网站上发布的全国违反八项规定精神问题的汇总表上显示，截止到 2013 年 12 月底，全国各地及中央和国家机关共查处公务员违反中央有关指示精神问题 24521 起，其中处理 30420 人，给予党政处分 7692 人。这些数字从侧面显示出我国反腐倡廉工作虽然已经取得了一定的成效，但我们必须清醒的认识到，腐败问题并未得到彻底的纠治，反腐形势仍然不容乐观。

　　上世纪 80 年代，贿赂问题研究学者努南（J.T.Noonan）曾认为，腐败给政府带来的危害仅次于暴政。腐败会影响政府执政的合理性和公平性、严重损害政府的公信力，导致人民不再信任政府，最终破坏国家的政治制度；腐败也导致社会资源分配不公，凸显贫富差异，影响国家经济发展。这种现象并不是我国特有，任何国家都存在腐败，各国都为之困扰，腐败已成为人类社会文明发展道路上的障碍之一。

　　全球清廉指数（Corruption Perceptions Index）是指由透明国际组织发布的、表达全球各国各界人士对一国腐败状况的观察和感受的一种衡量数据。自 1995年公布以来我国的排名一直处于不理想的位置，2013 年我国在 176 个国家和地区中得分 40,排名第 80 位，初次突破 4 字大关，表现出我国反腐倡廉工作获得国际社会的肯定。虽如此，反腐倡廉工作仍然任重道远。

　　从近几年处理的腐败案例上来看，我国的腐败在一定程度上呈现高层化﹑集团化的发展趋势，主要表现为①腐败的主体范围扩大，从中央机关到地方基层均有腐败现象发生；②腐败涉及的领域变广，由过去的政府采购、土地买卖等环节逐渐渗透到各行各业；③腐败的隐蔽性更强，难以发觉。“物必先腐，而虫始蛀之”,探究腐败现象产生的原因，归根结底，还是要从制度着手。***总书记在十八届中央纪律检查委员会二次全会上提出把权力关进制度的笼子里，邓小平同志也说过，制度的好坏能影响全局。制度建设是一项固根本、全大局、管长远的基础工程，能确保反腐工作能有序、高效推进。
　　
　　1.1.2 研究的意义

　　反腐倡廉制度体系建设是党的十七大以来提出的一个关乎我党前途命运的重要内容。在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上，王岐山作为中央纪律检查委员会常务委员会代表，做了题为《聚焦中心任务创新体制机制深入推进党风廉政建设和反腐败斗争》的工作报告，报告指出要用铁的纪律打造纪检监察队伍。反腐倡廉，就是在党的领导下，经由纪检、检察、监察等国家职能机关联合反对腐败，倡导干部清正、政府清廉、政治清明，不行贿受贿、不以权谋私。如前文所述，腐败已经成为我国社会主义发展建设的一块巨大的绊脚石。在政府和一些国有企事业单位，腐败现象大量存在，且有不断蔓延的趋势，这既影响我国法律的权威性及其有效实施，又容易动摇社会主义的政治、经济基础，降低群众对政府机关及其公务人员的信任度。因此，在社会主义经济转型升级的关键阶段，一套完善的科学的反腐倡廉制度体系显得尤为重要。

　　体系在汉语词典里指在一定范围内按照既定秩序和内部联系组合而成的整体，维持整个体系正常运转的关键就在于制度。制度一般是指为规范社会活动秩序而衍变而来的、被社会成员所共同认可的﹑具有一定约束力的行为准则①.它是衡量人们行为的标尺，能起到约束个体行为及行为相互间关系的作用，从而保证整个体系的正常运转。它同时也是社会组织秩序的表现形式之一，具有规范公职人员从政行为的作用，能有效防止权力失控、决策失误、行为失范。正因为其本质所在，制度在反腐倡廉体系占据主导地位，主要表现为①明确的规范作用，能有效预防腐败行为的发生；②事前预防的作用，通过推进党风廉政建设，推行领导干部带头执行机制、廉政谈话和诫勉谈话等制度，为公务员提前打好“预防针”,筑牢拒腐防变的思想防线，把腐败问题扼杀在摇篮中，达到预防的作用；③具有强制纠错作用②.

　　我国经济当前正处于转型升级的关键阶段，政府的相关体制改革和制度建设存在不同程度的滞后情况。反腐倡廉的成效，关键在于制度体系的制定是否科学合理、执行是否高效有力。本文通过研究我国现阶段反腐倡廉现状以及现有的制度体系，深刻阐述反腐倡廉工作的极端重要性和现实紧迫性，充分认清现行反腐倡廉制度体系中存在的问题，提出更加完善的制度体系和科学合理的执行方案。

　　1.2 反腐倡廉制度体系相关理论

　　1.2.1 我国公务员的概念界定

　　公务员并非本土词语，它起源于英国，称为“Civil Service”（复数为“CivilServant”），原指“公职服务员”或“公职人员”,也称“女王的仆人”,即指专为女王服务的人③,“文官”是其意译。美国一般称其为“GovernmentalEmployee”,意为“政府雇员”,即在美国，公务员由政府雇用，美国政府为雇主，二者之间的关系为雇主与雇员的关系。简单地说，公务员是指在行政过程中行使国家所赋予的相应权力，依法执行公共事务的在编人员，或者说是按照国家的正式规定，通过法定程序而任用的政府人员，其报酬由国库开支。

　　根据 1993 年 8 月出台的《国家公务员暂行条例》（下文简称《条例》）第三条的规定，我国公务员是指“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”,是依法行使国家权力、执行国家行政公务的人员，即我国公务员从中央（国务院及其所属各部门）到地方（省、地市、县、乡镇及其所属各部门）的所有国家行政机关的工作人员，可具体分为两类：一类是各地方政府的行政工作人员，他们职位的任免需遵循宪法和各地方政府组织法，其它管理事项按照《条例》处理；另一类是除第一类以外的政府公务员，其管理办法直接按《条例》的规定进行。

　　本文所研究的对象就是如上所述的这两类公务员。

　　1.2.2 腐败的定义

　　腐败不单是我国独有的现象，世界上的其它国家也都存在腐败，关于腐败的论述各国学者都发表过相关文献。腐败是个既古老又普通的概念，但到今天为止，学术界并没有就如何定义腐败达成一致意见。《牛津法律大辞典》中将腐败翻译为“由过去单纯的状态堕落为不诚信、不道德甚至违法的行为。”而我国在线新华字典上对腐败的解释为①不要吃的食物；②（思想）陈旧、（行为）堕落；③（制度、组织等）混乱无序、黑暗[1].各个学科的不同学者对于腐败的定义也各有千秋。

　　现代经济学学者一般喜欢从寻租的角度来定义腐败。寻租一般指在未从事生产的情况下，为了获取某种社会资源的垄断地位并获得利润，从而发起的一种非生产性活动，帮助维护既得利益或重新分配既得利益。从经济学分析的主体来讲，寻租就是利用自己掌握的政治权力来牟取私利；从经济学分析的客体来讲，寻租是用相对较低的贿赂成本赚取高回报甚至超额利润。综上所述，寻租活动寻求的就是非生产性的直接利润。雅克布？范？克拉弗伦从经济学角度出发定义了腐败：公职人员将公职所赋予的权力视为一种经营，从而寻求这个经营手段的效用最大化。其中，职位被描述成一个“最大化的单位”,个人收益的多少取决于市场状况和个人在公共需求曲线上发现最大赢利点的能力。

　　政治学者更倾向于从传统的公共权力与获取私人利益相互转化的角度定义腐败。他们认为腐败是公职人员滥用国家法律赋予的公共权力与个人利益相互交换的行为，本质上就是以权谋私，滥用权力是腐败的核心问题。在这里，腐败的主体是掌握权力的个体，攫取的是非法的利益，这种现象严重扰乱了公共权力的正常行使。迈克尔？约翰逊指出，腐败是指政府或个体非法使用公共职权与资源。詹姆斯？司各特将腐败具体描述为：“为获取私人政治或经济利益而背离原公共职责预期或违反原则的行为。”杨继亮则从政治学方面定义了腐败，他认为，腐败就是掌权者由于思想的腐化，利用掌握的政治权力，做出与执政宗旨大相径庭的行为，导致社会上不正之风盛行。李雪勤认为，腐败是指由党或国家机关和各级政府的相关公职人员，以及由国家机构任命的其他人员，滥用手中权力为个人、家庭或小群体的非法利益而做出上违背党纪国法的行为事实。

　　从腐败获取利益的角度看，可分为物质利益和非物质利益，典型的物质利益不外乎权钱交易，非物质利益则包括权权交易、权色交易、给与荣誉等。王沪宁曾从权利运用的方面对腐败进行过定义：腐败是公共权力的非公共运用。清华大学公共管理学院教授过勇在《经济转轨、制度与腐败》中提出，腐败成因包括腐败动机、腐败机会和制度约束三个维度④.腐败发生的前提大多是具有腐败的动机，当公务员面临利益的诱惑且存在腐败动机时，就会选择运用手中所掌握的公共权力来谋取私利。中国科学社会主义学会副会长包心鉴在《反腐倡廉制度建设与创新》一文中指出，制度体制的不完善是腐败问题难以根治、甚至在某些领域呈蔓延趋势的原因所在⑤.制度不够完善、落实不到位，就会出现权力过于集中而无法进行有效约束的状况，这样就容易滋生腐败。另外，在原有的制度与适应现有经济发展需要的制度转轨空窗期，也会出现制度漏洞，滋生腐败。吴一平认为，现阶段中国的财政体制是诱发我国腐败的一个重要因素⑥.①财政分权。从 1978 年开始的财政体制改革使得中国政府向地方政府转移，官员的个人利益与地方经济发展有着密不可分的联系，官员的腐败也由此发生。②公务员的薪酬。当薪酬较少时，容易造成人们通过权力寻租来获得非法收入，腐败发生的几率就越高；反之，公务员薪酬越多，则腐败发生的几率就有可能会越低。

　　综上所述，国内外学者虽在腐败的界定上各有千秋，却有一个共同点，即对腐败的构成要素都是一致的。即腐败主体为政府公职人员，目的在于谋取个人利利益，腐败方式就是有意识的滥用权力。因此笔者认为，在我国，公务员系统内的腐败主要是公职人员为了获得私人利益而动用公共权力，做出违反公职人员行为准则的一种行为。腐败的产生与整个体系的完善程度息息相关，制度是体系中最为重要的一部分，制度的不完善会导致权力失去制约，腐败由此产生。
　　
　　1.2.3 反腐倡廉制度体系研究

　　1.2.3.1 反腐倡廉制度的内涵中国特色反腐倡廉体系包含了三大体系，即：目标体系、制度体系和价值体系。其中制度体系主要由五大要素和四大规则体系构成。五大要素：即中国共产党的科学执政、民主执政、依法执政；各级人大及其常务委员会与政协的科学立法、民主立法、依法监督；行政机关的依法行政、民主决策；司法机关的独立、公平；审计机关的公开、公正。四大规则体系：一是完善的、可执行性强的反贪腐法律规范体系，二是以透明、参与、分权、问责为特征的，能有效约束权力的程序规范体系，三是能有效防范和高效解决公私利益矛盾的行为准则体系，四是处理公共部门与私人机构及第三方（公民社会团体或民间组织）之间市场交易的行为规范体系。

　　人类行为规范时刻伴随着制度的起源与发展。政治学上的新制度论以历史比较与理性选择方法出现，强调适当的逻辑、历史偶然性和意料外的结果，同时也研究制度规范的形成与效果。新制度经济学认为，在社会过程的舞台上，制度与人类行为对比而且相互塑造⑦.它对制度的定义是：社会中小我遵循的一套行为准则或博弈规则。现代汉语词典中，制度的基本解释如下：①在一定历史条件下逐渐形成的法令、礼俗等规范。《易·节》：“天地节，而四时成。节以制度，不伤财，不害民。”②制订法规。《左传·襄公二十八年》：“且夫富，如布帛之有幅焉，为之制度，使无迁也。”③规定。唐元结《与何员外书》：“昔年在山野，曾作愚巾凡裘，异於制度。”④指规定品级的服饰。在这里我们主要谈论的是前三种意思。“制”有控制、制约的意思，“度”有规格、标准的意思，“制度”把两者结合起来，最基本的含义之一就是要求大家必须共同遵守的行为规范或办事规程，更倾向于的是对人们行为的一种约束。它是引导人们行动的规则体系，有着丰富而又明确的价值取向。

　　1.2.3.2 国内外学者对制度反腐研究的相关理论在新制度经济学中，制度在人的行为选择中占主导作用。在不同制度的约束下，人们的行为也会有所差异。以某一固定领域腐败为例，如果集中爆发一系列腐败行为，那么制度的制定必然存在问题。理论上来讲，预防贪腐问题最理想的方式就是让清正廉洁一直被制度理性的选择，这就要求必须进行制度的创新和改革。所以，追溯腐败的根源应该从制度入手，而并非人。在制度和人这两种因素中，制度占据主导地位。斯坦福大学经济学教授、国际经济学会主席青木昌彦特别强调认知能力有限的个体与制度之间的正负反馈机制：认为制度在对个人的行动决策加以约束的同时，又为个体行为提供了信息支持；参与者的相互作用不断向原有制度反馈，并在外部冲击和内部累积的影响下调整主观认知，不断寻求新行为的可能性，导致原有制度陷入危机，从而使原有制度产生变迁革新。制度与人类行为相互作用相互影响，制度改变个体行为，并能扩展个体的有限理性。前南斯拉夫经济学家斯韦诺扎尔？平乔维奇认为，在个体设计的过程中，制度在资源稀缺前提下处理人与人之间关系时所发挥的作用至关重要⑧.风俗习惯是制度形成的基础，它包括经验教训、行为规范和人类对世界的认知等等。在现代国家中，为保证人类文明的有序发展，人们基于生存本能而逐渐构建并不断完善制度，传统的风俗习惯已经逐渐被强制性较强的法律制度所取代。

　　中共太原铁路局党校王冬花认为，加强反腐倡廉制度建设是提高我党执政能力、推动改革开放顺利进行的有力保障，更是扎实开展反腐败斗争和深化党风廉政建设的根本手段⑨.目前，我国正处在体制转型升级、结构优化调整的重要阶段，我党面临着来自执政能力、改革开放、市场经济、外部环境四个方面的巨大考验，所以依法治党、从严治党的任务比过去任何时候都更为繁重，也更加紧迫。不管是通过推进社会主义市场经济体制改革，还是依靠发展完善社会主义民主政治来预防腐败，制度建设问题都是至关重要的，而且是必须要摆在首位的。依法从严治党、依法治国理政都需要有完善的、科学的制度保证。武汉大学教授李和中指出，健全的制度体制有合理分配和管理权力的作用⑩.因此制度安排是最重要的就是要理顺并且要妥善处理好权力与制度的关系，不能使制度从属于权力、服务于权力，要把权力关进制度的笼子里。黄少平与蒋政认为真正的制度反腐，是通过加强制度建设，不断改进、完善整个国家的制度体系，使社会各阶层、组织、个体的权利及义务在不违背该政权本质和宗旨的前提下得到适当的调整，以解决由制度自身的不合理性而造成腐败问题的反腐方法。

　　中共赣州市委党校副校长、教授黄明哲在其文《不断提高反腐倡廉制度执行力的思考》中指出，制度带有根本性，但制度落实取决于执行力。所以，反腐倡廉的效果不仅仅取决于制度的制定与进一步完善，还取决于既定制度的落实情况。

　　执行是制度正常得以落实最基本的准则，它制度生命力的所在。再完善的制度，离开了坚决的执行就得不到良好的落实，就会成为一纸空文，这样一来，再正确的决策计划发挥不了任何作用。没有执行力的制度必然会缺乏生命力，也终将走向失败。原铁道部党校科研所所长周立民认为，制度执行力决定了制度的效用，不抓制度的执行，制度就得不到很好的落实，就产生不了预定的效果。所以，制度的高效执行必定是反腐倡廉工作顺利推进的基本保障。

　　从我国长期的反腐斗争实践来看，过去国家建立廉政体系的最终目的通过各种强制性手段来压制腐败行为者（个体和集团），使之得到的“回报”与承担的“风险”不成正比，但是单纯依赖于教育和惩治的反腐无疑是无力而且脆弱的。

　　腐败是腐败行为者利用制度漏洞而造成的，因此反腐的根本在于是完善制度建设，减少因制度漏洞出现的腐败机会。反腐也不仅仅意味着抑制腐败，更高层次的是为了达到建立一个更高效、公平政府，重点是改革滋生腐败体制的温床。正因如此，我国反腐倡廉制度体系建设应该朝着预防腐败的方向发展，而不能主要依靠事后的惩罚。

　　相比于当前所采取的反腐手段而言，制度反腐的优越之处在于对腐败行为的预见性和长效性。制度化可以将权力限定在必要的范围内，避免权力产生绝对性，达到防止权力滥用的目的。由于政府机关的特殊性，为管理和服务好国家及社会事务，政府需要有与履行法定职责相应的行政权力，没有权利政府就无法进行有效管理。然而这种权力的赋予不是绝对的，而是相对的，制度的作用在于对权力进行一定的约束，能有效降低权力滥用和腐败发生的可能性。同时，制度反腐除了对权力的制约外，还能提高行政人员的伦理道德。完善的制度体系在对权力进行合理约束的同时，还可以在整个行政机关中创造出一种廉洁和谐的氛围。正所谓“近朱者赤，近墨者黑”,在这种氛围下，一些伦理道德感偏低的行政人员也会受到一定的约束甚至被排斥，有利于提高行政人员的个体道德感，加强其全心全意为人民服务的宗旨意识。

　　1.3 研究内容、研究方法、创新与不足

　　1.3.1 研究内容

　　本文拟在通过近几年由新闻媒体或有权威代表性的网站如最高人民检察院网站、中央纪委监察部网站等所报道出的腐败案例作为代表，分析我国现阶段的腐败现状（腐败的涉案金额数目、腐败的潜伏期时长、腐败败露的原因等），并结合学者对我国现行腐败的成因、危害分析，借鉴发达国家反腐倡廉体系中的制度建设经验，提出对我国当前反腐倡廉制度建设的意见建议。首先以如何定义腐败为切入点，通过对各国学者对腐败的定义进行分析，结合我国国情实际对腐败进行剖析。再分析在当前国情下腐败产生的原因以及危害，通过分析从建国初期到现在我国反腐举措的变化和各阶段腐败现象及产生原因的差异，结合当时的应对政策谈反腐体系的构建。最后，结合在反腐过程中做的比较好的国家和地区--美国、瑞典、香港的反腐历程和经验，得出我国反腐倡廉制度体系建设的新思路。

　　1.3.2 研究方法

　　文献研究法。通过图书馆和因特网查阅各种相关文献资料，其中包括腐败定义、制度反腐的定义与作用、国家当前反腐现状、以及建国以来政府反腐工作发展过程、从制度角度来分析反腐对策等。

　　案例分析法。根据我国目前有一定权威的媒体或网站所报道出的腐败案例中选取具有代表性的案例，来分析我国腐败的现状。

　　比较研究法。通过对反腐倡廉成效明显且经验丰富的国家和地区的对比分析，得出对我国反腐倡廉制度体系建设的启示。

　　综合分析法。对现有的关于反腐倡廉制度研究的成果进行归纳总结、提取，得出对现有反腐倡廉制度体系的制定和执行的科学合理方案。

　　1.3.3 论文创新与不足

　　目前来看，学者对反腐倡廉建设虽然都看到了要以预防为主，但更多的是强调从政府行政职员的思想教育方面着手，要求其提高自身的受教育程度，不断加强党风建设。虽然有学者已经看到了制度反腐的重要性，但是深入的探究为什么、如何做这方面的论述却相对较少。***总书记在中纪委全会上强调把权力关进制度的笼子里，本文将以整个体系为依托，以制度反腐为切入点，借鉴国外反腐经验教训，提出更适合我国当前发展现状和中国特设社会主义道路的反腐倡廉体系。

　　本文不足之处在于，现有的关于反腐倡廉制度研究的文献虽多，但大多只是从顶层设计出发，具体深入到某地区或某政府的研究很少。同时，由于反腐多涉及敏感问题，导致官方数据较少，深入实地的调研有较大难度。本文的写作只能以现有的文献资料结合权威机构或者新闻媒体网站所给出的数据及案例进行探究。